论多中心治理在我国社会组织发展中的适用性

摘 要 “多中心治理”最早由埃莉诺·奥斯特罗姆提出，该理论以自主治理为基础，强调公共物品供给主体的平等化和多元化、治理手段的多样化，注重引导型政府职能的形成。社会组织作为一种主体力量参与社会治理，在社会建设中发挥着越来越重要的作用。本文通过分析多中心治理理论在我国社会组织发展中的适用性和局限性，提出社会组织要在决策方式、财务管理、人事安排等方面提升自主治理能力，政府要把握“元治理”角色从而促进社会组织发展。

关键词 多中心治理 社会组织 适用性

基金项目：2016 年浙江省新苗计划资助项目：《社会治理新格局与社区多元治理模式研究》（项目编号：2016R408064）。

作者简介：顾丹杰，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会组织。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.083

从中共十八大强调要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，到中共十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，意味着国家将会打破以政府为中心的长期以来高度一元化政治制度架构，而多中心治理理论主张包括政府、市场、社会组织、公民协商共治，我国正处于社会管理向社会治理的转变过程中，社会组织作为社会治理的重要参与者，不以盈利为目的、具有志愿性和无私性等特点，相比于政府而言，所涉及范围更广，触角更深，洞悉行业发展趋势，代表性更强。因此，分析多中心治理理论在我国社会组织发展中的适用性很有必要。

一、多中心治理理论的基本内容

多中心这个概念最先是由博兰尼在《自由的逻辑》中提出，在他眼中，多中心组织是这样一种模式，很多独立的个体通过互相触碰和适应，在遵守规则的基础上规置其相互之间的关系。 他区分了指挥和多中心两种不同的秩序，单极权威即指挥的秩序是通过自上而下的形式来维持自身的运转，多中心秩序是在遵守一定规则的前提下独立、平等地合作与协调，从而整合各自的关系。博兰尼认为后者才是真正意义上的自由。奥斯特罗姆夫妇进行了更深入的诠释，在继承博兰尼社会秩序理论的基础上，提出了多中心政治体制的模式，他们强调各个在平等而独立的决策中心的互动，即使有竞争关系，它们依然重视彼此，并通过合约来解决矛盾。多中心治理体制以自主治理为基础，强调各个主体的自发性。该制度打破了单中心的权力格局，组建了由多中心主体形成了治理网络，共同进行社会治理和提供公共服务。 归纳起来，多中心治理的内容主要有以下几点：

（一）多中心治理理论认为公共物品或服务供给的主体和治理手段是多样化的

首先，多中心治理存在着多个地位平等、相互独立的主体，每个主体享有规则的制定权和执行权，并参与到公共物品或公共服务的决策、生产和消费过程中去。其次，多中心治理中治理的手段是多样化的，纵观西方国家政府与市场关系的演变，人们总是会局限于完全以政府为中心或完全以市场为中心的思维，然而在以政府为中心的治理模式中容易造成公共物品和服务的垄断供给，产品的丰富性不够，在政府不断增加财政投入的同时导致效率低下，贪污腐败问题也接踵而至。而市场以追求利益为导向，以它为核心提供公共产品和服务，也会出现公共性的缺失和公共利益不足等问题。因此，多中心治理模式能够同时满足政府的公共性，市场的需求回应性，社会组织的公益性以及广大公众的积极参与性，在多个主体中共同参与社会治理。

（二）多中心治理以自主治理为前提

各种决策、监督和制度的形成都是由社群内部自主形成，其他主体或权威只能以自身的优势与之互相调试。埃莉诺指出，在一个成功的治理中，参与主体必须首先进行自我管理。多中心治理之所以发挥效用是因为它解决了自主治理中的三大难题：制度供给、可信承诺和相互监督。制度供给的问题其实就是选出由谁制定规则的问题，人们在一个群体中长期相处和沟通后就会得出谁是值得信赖的人，并清楚他们的行为所产生的影响，彼此的信任、支持、互助以及统一的意识形态的建立有利于解决制度供给问题。承诺问题就是在一个规则体系中各个主体通过自我激励达到对制度和规则的遵守。第三个监督问题的解决是关键，没有监督，就没有前两个问题。奥斯特罗姆认为，在人们承诺遵守规则后，就自然而然会引发监督别人的动机，只有这样才能确保除了自己的其他个体也是遵守规则的。

（三） 多中心治理要求政府在进行公共事务的治理过程中重新定位自身角色

虽然该理论反对政府的垄断和权威，但这并不能说明政府应该退出公共物品供给的舞台，在这个过程中，政府转变的只是自身的角色和管理方式，从直接主导者转向间接引导者，从单一主体转向多中心主体中的一个，在多中心治理的框架下，政府更多的是发挥了一个引导者的作用，通过发起各项公共事务，协调各种矛盾，整体把握治理模式的架构，同时采取经济、法律等多种手段实现对治理过程的总体引导。

（四）多中心治理通常通过从合作到竞争，再到合作的方式完成多元主體的协调互动

公共物品的提供不仅仅局限于政府，不管是公民个人、社会组织还是市场都能够凭自身的能力提供性质不一的公共物品和服务，公共物品的生产、消耗和维维护使得各个参与主体进入合作状态，但由于各自的自治性以及各自追求的利益不尽相同，导致每个中心纷纷进入竞争、谈判、协商等一系列的博弈状态，最终在满足所有主体意志的基础上再次进行合作。

二、多中心治理理论与我国社会组织发展的契合点

“自治与合作治理是多中心治理的灵魂，而自治的主要形式和基本标志则是公民社团的存在”。 社会组织作为一种主体力量参与社会治理，是政府与社会组织合作的内在要求。由此可以看出，社会组织的发展契合了多中心治理的理念，它是社会治理必不可少的一员。

（一）社会组织是多中心治理架构中的重要主体

多中心治理的思想对应着单中心的权威治理结构，其主体是多个决策中心，包括中央政府单位、地方政府单位、各种政府派生实体、各种社会组织、私人机构及公民个人， 社会组织通过发挥整合社会资源、提供公共服务、参与社会事务管理等作用，不断激发整合社会活力、自主力和创造力，与其它主体共同提供适应社会快速发展所需的个性化、人性化和多元化的公益产品和服务。 社会组织作为多中心治理架构的重要力量，主要通过三种模式发挥自身作用，参与社会治理，首先是独立模式，社会组织在这种模式下只是从自身角度出发，为社会提供力所能及的帮助和公共服务；其次是互补模式，即社会组织开始寻找与政府目标的契合点，挖掘自身与之互补的公共物品和服务；最后是参与模式，即社会组织以平等的地位参与到政府的决策、政策议程的制定和实施过程。

（二）社会组织的自主治理是参与社会治理的前提

在多中心治理模式中，多个决策中心自己把自己组织起来依据特定的规则，形成形式多样化的集体行动组合，灵活地进行自主治理。因此，社会组织要参与社会治理，首先要完善收支情况、人事安排、组织章程、决策方式等方面的内部治理机制，只有自身能力提升后，才能为广大公众提供优良的公共产品和服务，才能取得政府的信任并购买政府项目和承接公益创投项目，从而进一步提升社会组织的社会地位，树立良好形象。

（三）发挥政府对社会组织的引导型职能

对政府部门而言，多中心治理就是政府从“龙头老大”转向“掌舵”，对社会组织而言，则是从默默无闻的被管制到平等参与社会事务的变化。学术界认为，政府的引导型职能应发挥以下功能：一方面，政府需要在公共事务的治理中发挥引导功能，主要表现为建构政府、市场、社会多元主体共同治理模型；另一方面，政府在该种模式中把牢整体方向，通过“元战略”的确立而完成对社会治理过程的总体引导。 当前，政府在社会组织发展过程中主要发挥监督管理、业务上的指导和扶持作用。随着国家治理现代化的推进，政府首先对双重管理体制进行了改革；其次，各地积极培育发展社会组织，主要有政策法规的完善落实、公益创投、政府购买服务、社会组织孵化机制等形式。

（四）多元主体的互动性

正如迈克尔·麦金尼斯所说，“多中心治理是各个独立的行为主体给予一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调试、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”。正是因为这种合作与竞争，能够使各个主体在共治的过程中扬长避短，达到1+1>2的效果，它强调的是利益共同体的共赢，最终实现社会目标和自身价值。社会组织与政府的互动有助于发挥社会组织的积极作用，提高政府机构的行事效率；社会组织之间的信息沟通有望带来资源共享；社会组织与市场的互动可以寻求互相合作的机会；社会组织与公众互动使得民情和民意得到传达，有利于百姓维护自身的合法权益，参与社会建设。

三、多中心治理理论在我国社会组织发展中的局限性

社会组织的独立性不够，自主治理能力有待提高。多中心治理理论认为，公共物品和服务的供给是由多个相互独立且地位平等的主体完成的，由于我国受到传统的高度一元化政治制度架构和秩序的影响，使得社会组织发展不稳定，呈现出结构相似、不相联系的“蜂窝状结构”，因此，我国社会组织在很长一段时间内奉行的是政府选择模式，政府选择是指社会组织的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定， 导致了社会组织的独立性不够。从目前来看，我国社会组织自主治理能力总体较弱，对政府的依赖性较强，政府放权力度不够，还处于政府选择向社会选择的过渡阶段。

多中心治理模式是没有“领头羊”的模式，容易陷入“无中心”的陷阱。多中心治理由于需要满足多个主体的利益，容易出现决策和监督等方面的困境，加上政府只是多种主体中的一種，在该治理框架下不存在政治中心，没有任何威慑作用，往往也就出现了治理失灵问题。

四、完善社会组织发展的对策建议

一是要积极探索社会组织、政府、市场以及支持型社会组织之间的互动与合作，提升初创型社会组织自主治理能力。首先，作为第三部门的社会组织，通过与第一部门的合作，与第二部门的按需对接，获取资源，拓宽业务范围；其次，提升社会组织内部自主治理能力也尤为重要，最关键的是要建立健全以章程为核心的各项制度，规范社会组织架构。在决策方式上，做到政社分开，积极引进高素质的决策人才或专家，同时，还可以成立决策调研小组，从人民群众的日常生活中掌握真实需求；在财务管理方面，应当建立一套规范的财务管理制度，包括项目收支情况、资料收据的完好保存、组织年度预算等，项目人员和财务人员要进行及时的沟通，才能确保资金的使用进程；在人事安排上，应创造良好的制度环境，包括提高社工的工资、福利和待遇，吸引高层次人才，同时，为内部工作人员提供培训和晋升的平台，不仅可以提升组织整体的专业化水平，还能减小员工流动率、让他们在奉献社会的同时实现自我价值。

二是政府应该担当“元治理”的角色。没有政府的权威存在，多中心就容易陷入“无中心”的尴尬状态，首先，政府应当为社会组织的发展创造良好的制度环境，承担起公共事务发起人的任务，把握大局，做好社会组织的监督评估工作，提供政策、资金、场地等扶持，与支持型社会组织合作培育其他社会组织，而这项工程并不是一蹴而就的，而是一个长期的能力建设跟踪支持的任务，前期表现为密集式培训，后期可采用问题咨询式培训。其次，要充分激发各个参与主体共治社会的积极性，适时出台相关奖励政策以鼓励社会组织、企业、私人机构、公民个人等，通过制定相关法律政策以保证多中心治理中的各个主体可以自治、平等地参与社会建设。

注释：

[美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济.上海三联书店.2000.76.

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