“省直管县”体制改革中问题与对策研究

摘 要 随着我国经济的发展，1982年确立的“市直管县”管理模式在实践中暴露诸多弊端，2002年我国部分城市开始进行“省直管县”体制改革。尽管“省直管县”体制改革取得了很多优势成效，然而伴随改革进入深水区，一些亟待解决的问题也开始出现，引发理论界和实践界的共同关注。本文首先对“省直管县”体制改革的背景进行分析，其次对“省直管县”体制改革的含义和必要性做了简单介绍，接下来在肯定改革优势意义的基础上以吉林省梅河口市为例对“省直管县”体制改革的问题进行了剖析，并从明确不同层级政府职责、扩大县级政府财权、调配相关部门人员这三个方面提出了问题的对策。以期以梅河口市为例，以小见大，提出有益对策以推进我国整体的“省直管县”体制改革。

关键词 “省直管县” 体制改革 管理层级 管理幅度 简政放权

作者简介：韩姗杉，吉林大学行政学院硕士研究生，研究方向：行政管理理论与方法。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.098

一、 “省直管县”体制改革的背景分析

上世纪80年代世界各国政府相继进行政府改革，行政管理理论界称其为“新公共管理”运动。而我国在1978年实施改革开放国策后，也开始敞开国门接受和借鉴国外的先进生产经验和思想文化。“新公共管理”运动产生的积极思想传入我国，使我国在经济体制改革的同时进行了政治体制改革。“新公共管理”运动倡导政府要对公民负责，要对行政结果负责。在这样的情况下，我国政府逐渐改变以往机构臃肿、人浮于事的行政体制，相继进行了大部制改革、行政审批制度改革等行政体制改革。“省直管县”改革则是行政体制改革的重要组成部分，从纵向上对我国行政层级机构进行了精简，以实现行政体制扁平化的治理结构。

1982年我国为了加强城乡之间的联系，实现平衡发展进行了“市直管县”改革，形成了中央、省、地级市、县、乡镇五级政府结构。这种行政管理体制对我国产生过积极作用，但随着经济发展，暴露出诸如行政成本增加、市抢夺县经济资源等弊端。因此，我国在2002年开始，浙江、四川等省份相继进行“省直管县”改革，2005年党的十六届五中全会正式提出条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。梅河口市作为“省直管县”改革中的吉林省试点，本文试图通过以它作为典型案例对我国“省直管县”体制改革中的问题和对策进行深入分析，以期可以提出有益建议促进“省直管县”体制改革的发展。

二、 “省直管县”体制改革的含义及必要性

（一）“省直管县”体制改革的含义

“省直管县”体制改革是指在行政层级上将原有的省、市、县三级的管理模式，变为省、县两级管理模式，县级行政机关直接接受省级行政机关的管理和领导。“省直管县”体制改革以财政直管作为先导，逐渐实现行政直管直至全面直管。梅河口作为“省直管县”体制改革的试点城市，从经济和社会管理权限的角度看，原来需要通化市审批的事项，现已对大部分事项具有审批权限，行政审批直接对接省直部门。

（二）“省直管县”体制改革的必要性

“省直管县”体制改革有利于简政放权。从管理学视角来看，扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式。然而我国共有34个省级行政区域，原有从中央到省到地级市到县到乡镇五级行政层级，这样管理层次过多的行政结构导致我国行政机关机构臃肿，人员经费支出庞大，同时过多的管理层级往往会使行政信息在传递过程中出现速度慢、准确性差等弊端。因此在倡导现代化治理、简政放权的大环境下，实现管理模式的扁平化是必要的。因此，进行“省直管县”体制改革，由省级行政机关直接管理县级行政机关，可以减少“市”这一中间管理层级，整体上实现管理模式的扁平化、提高行政效率，降低行政管理成本。对于我国建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府具有重要作用。

“省直管县”体制改革有利于优化县域发展环境。在传统的“市直管县”的行政体制下，很多地级市为了发展本市经济而牺牲县域经济，官员滥用权力，“截流”中央的财政拨款，导致县域缺乏发展的资金支持。特别在分税制体制下，根据不同的税种分配不同政府间的财政资金。但由于我国行政层级过多，税种划分的实际操作难度较大，导致各层级财源难以到位，财力分配效率较低，与预期效果存在较大差距。也就是说原本能够到达县域的财政资金并不充足，并且市域依然抢夺县域经济发展资源，使得县域由于受到市域的压制难以有较强的发展活力。同时，我国原来设计省、市、乡三级管理模式是为了让经济发展较好城市带动周边的县域城市发展，但这种带动在某些地方反而变为压制，背离了设计初衷。因此进行“省直管县”改革，可以增强县的发展活力，为县域“减负松绑”，提供更多的就业机会，优化县域的发展环境。

三、吉林省梅河口市“省直管县”体制改革的问题

梅河口市在2013年9月被确立为“省直管县”体制改革的试点城市，至今已试点四年。在这四年之中，体制改革带来的积极意义有目共睹。从行政方面来说，省直管县后梅河口市和通化市不再是领导与被领导的关系，很多事项可以在本市审批，提高了行政效率，信息沟通渠道更加畅通。从经济发展上看，梅河口市经济发展潜力被进一步释放，财政资金大幅度提升，招商引资也更加活跃，经济得到了快速发展。从民生的角度看，体制改革为梅河口市提供了大量的就业机会，人们的工资水平和生活水平上涨。虽然“省直管县”体制改革给梅河口市带来了新的生機和活力，但随着试点改革的深入，也出现了一些亟需解决的问题，主要包括以下方面：

（一）“省直管县”的财政体制改革缺乏行政体制改革的配合

“省直管县”改革设立的初衷是为了提高县域的财政收入水平，改革以财政体制改革为首，慢慢向全面直管过度。但梅河口市的改革还处于经济和社会管理权限直接由省政府管理，但在行政上通化市依然没有对重大审批事项完全放手。地级市政府为了自身的利益可以通过自己拥有的其他权力变相压制地级市的发展，例如，通过一些重要项目的审批和工作人员的调动等权力继续制约县级市政府，使其为自身的发展谋利。这种治标不治本的改革方式会削弱改革效果，必须适时将财政改革和扩权改革引入行政体制改革的深水区，建立省直管县行政体制。

（二）梅河口市政府缺乏财权，加大吉林省政府的财政压力

分税制改革后梅河口市政府缺乏收取主体税种的权力，梅河口市政府的资金来源主要依靠上级政府的财政转移支付和税收返还。但是省级政府的专项转移支付过多，一般性转移支付过少又缺乏地市级政府在各县级政府间进行平衡，导致县级政府需要拿出部分资金配合专项转移支付，能用来一般建设的资金就会变少。另一方面，省级政府不仅要为地市级政府提供建设资金，还有增加部分县级政府，加大了省级政府财政压力，也会阻碍其扶持省内经济发展落后的地区。

（三）省直管县扩大了省级政府管理幅度的同时造成省级和地市级政府人员的比例的不平衡

吉林省“省直管县”改革的实施将梅河口市、公主岭市政府也纳入省政府的管理范围，但是省级政府的编制并未增加，许多时候需要雇佣临时人员进行管理，省级政府的管理压力较大。而地市级政府与之相反的是不需要进行部分县的管理导致人员的冗余，机构在一定程度上出现了膨胀。缺乏对人员调动的改革导致省直管县的改革对组织机构造成了重要的影响，降低了行政效率，没有做到人尽其能。

四、吉林省梅河口市“省直管县”体制改革的对策研究

（一）明确不同层级政府间各自的政府职能和行政范围

不同层级的政府有不同得职能，形成分工合理、协调有序的行政结构是行政管理现代化的必然要求。省、市、县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。国家在进行“省直管县”体制改革的同时应加强顶层设计，注意统筹不同层级政府间的职能，实施相应的体制改革使地市级政府和县级政府负责不同的领域、具有不同的职能，逐渐改变原有的行政隸属关系。例如，原来属于通化市审批的事项，随着改革的深入可以下放到梅河口市进行审批，在强化对下放权力监督的同时赋予其进行本地区的经济建设和社会管理的权力。这种情况下，梅河口市政府作为本地政府，对自身情况更加了解，能够因地制宜地制定行政决策。本地政府和居民加快发展的积极性可以被充分调动，经济潜力被释放，真正改变原有隶属关系。出于防止地方官员滥用权力的考虑，吉林省政府在下放权力的同时需要加强对权力的监督。

（二）应扩大“省直管”的县的财权，使其与事权相匹配

分税制改革虽然明确了中央和省级之间的财政关系，但自省以下的责权和事权划分仍旧不够清晰。国家的大政方针需要基层政府进行贯彻，县级政府才是真正与广大群众直接接触的政府。因此县级政府的事权较大，涵盖民生建设、社会管理的方方面面，如果没有稳定充足的财政收入，那么直接影响我国行政管理的好坏。但我国目前“省直管”的县还缺乏与事权相匹配的财权，例如梅河口市需要的发展资金较多，但由于缺乏收取主体税种的权力，税收又作为地方财政收入的主要来源，使得财政收入没有充足保障。如今营业税改增值税，地税的征收范围又有所缩小，经济压力加大。对此，国家可以通过加大一般性财政转移支付的比例的方式和将一些税源广、税基稳定的税种下放至县级政府的方式来扩大县级政府的财权。在进行“省直管县”体制改革的同时，县的事权有所扩大，同时提高相关的县的财政收入。财权有保障，事权才能充分行使。

（三）进行“省直管县”体制改革的同时要对相关人员进行合理调配

“省直管县”体制改革减少了政府层级，但体制的变动会带来相关部门人员的变动。在改革中，我们要把精简机构与合理安置相结合，采取各种途径妥善安置分流人员。因此，国家在进行“省直管县”改革的同时也要进行人员的调动。由于体制改革增加了省级政府的管理幅度，行政事务增多，也会增设相关的行政部门。因此，应增加吉林省政府的人员编制，为新增部门配备更多的工作人员。同时，通化市政府作为梅河口市政府体制改革前的上级政府，由于“省直管县”体制改革减少了通化市的管理幅度，应该精简原有的政府结构。可以通过考核的方式将优秀的工作人员调到省级政府，继续管理关于梅河口市的相关事务；将不适宜的人员调动到其他部门，或通过经济补偿或补贴的方式引导其到体制外进行创业、就业。在“省直管县”体制改革的同时做好人员的调配，做到机构精简，人尽其能。

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