城乡社区治理的成效、隐忧与期待

2017-06-20 11:38覃国慈
法制与社会 2017年16期
关键词:社区治理国家治理社会治理

摘 要 在“推进国家治理体系和治理能力现代化”背景下,尽管从国家治理到社会治理再到社区治理,在这一脉相承的治理体系中社区治理处于末端,但却起着最为基础的作用,正如俗话所言“基础不牢,地动山摇”。要夯实城乡社区治理,不能盲目而为,必须在深入了解其成效、隐忧的基础上有的放矢地进行。

关键词 国家治理 社会治理 社区治理

作者简介:覃国慈,湖北省社会科学院社会学研究所副所长(负责人),副研究员,博士,研究方向:发展社会学。

中图分类号:C916 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.099

自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标以来,全国上下积极创新社会治理体制、推进城乡社区治理,形成了从国家治理到社会治理再到社区治理一脉相承的治理体系。在社会矛盾叠加、风险隐患增多的今天,提高社会治理现代化水平,必须以基层治理为支撑。社区是社会的基础单元,社区与社会犹如砖瓦与大厦,只有社区治理好了,社会治理才有底气。为了切实推进社区治理,笔者在湖北开展了系列调研。

一、城乡社区治理的成效

近年来,全国着力加强社区治理, 2016年12月30日中央全面深化改革领导小组第31次会议审议通过《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,进一步强调健全完善城乡社区治理体系,提升城乡社区治理水平,补齐城乡社区治理短板 。总体来说,经过多方努力,我国社区治理还是取得了一定成效。

(一)社区治理平台逐步完善

根据中央规定,全国各地加强社区治理平台建设,湖北也在省委的领导下积极推动。

一是确立领导机构。目前全省17个地市州共有24822个农村社区、4368个城市社区,所有市州、80%的县(市、区)对社区治理工作领导小组进行了调整,其中,由党政主要领导任组长的占60%,由党政分管领导任组长的占40%;为充实社区治理力量,有35个地方成立了专门的社区工作局,挂靠在民政部门,配备了工作人员,落实了工作经费;各地还通过将社区治理纳入党委政府重要 “民生工程”、“十件实事”等措施来推进。

二是服务站台搭建。“十二五”期间,省级财政共投入资金5.5亿元,争取中央预算内资金6000万元,采取以奖代补的形式,对3611个城乡社区公共服务站建设项目进行了资助,带动地方投入资金 32亿元。2016年,全省共新建、改扩建210个社区公共服务站,投入资金1.87亿元。全省城镇社区公共服务站建筑面积平均达到680平方米,居民不出社区就能享受到方便、优质、快捷的“一站式”服务。

三是工作人员配备。全省共有社区专职工作人员近5万名,基本实现每个社区有1名大学生,持证社工比例大幅提升;全省共建立社区志愿者服务组织1万多个,志愿者人数超过230万,其中注册志愿者30余万。

(二)社区治理机制不断创新

近几年,全国积极推动政社互动、建立“三社协作”(社区、社工、社会组织)、加强基层协商,逐步建立政府、社区、社会组织、社工、居民间的合作机制,实现政府行政管理和社会自我管理的有效衔接和良性互动。就湖北来说:培训社区居委会干部5000多人,安排1000万元专项资金开展社区公益服务项目创投活动,培育社区公益服务组织500多个;更重要的是,2016年7月湖北省委办公厅、 省政府办公厅印发《关于加强城乡社区协商的实施意见》,要求“丰富协商内容和形式,扩宽协商范围和渠道,保障人民群众享有更多民主权利,力争到2020年,全省基本形成参与主体广泛、内容丰富、形式多樣、程序规范、制度健全、成效显著的城乡社区协商新局面” 。随后,城乡社区积极开展协商民主活动,全省城乡社区协商覆盖率达到95%以上,先后涌现出武汉市的社区事务听证会和社区协商议事会、江汉区的“居民论坛”和“门栋自治”、汉阳区的“社区对话”、沙市的“居民说事”、孝南区的“轮值主席制”、鄂州市的“一事一议”、恩施市的“1+4+X”村务公开模式、安陆市的民主议事恳谈会等成功典型。

(三)农村社区治理稳步推进

为破解城乡二元结构,各地在重点推进城市社区治理的同时,积极开展农村社区治理实验。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,同年11月,湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的实施意见》。此后,省财政共安排5000万元,对全省1000个农村社区公共服务站给予补助。据统计,目前全省共有99个县市区、828个乡镇、5070个村开展了试点工作。试点村的综合服务设施覆盖率达86%,面积在300-500平方米且功能比较规范的农村社区公共服务站达48%,面积在1000平方米以上的占25%。各地在村级普遍实现了网格化管理,建立了网格化服务管理平台。

(四)社区治理水平得到提升

2013年以来,全国开展了和谐社区建设示范单位创建活动,力促社区治理政策落实,提升了社区治理整体水平,形成全员动员、齐抓共管、合力推进的良好局面。2014年7月,湖北省政府下发《关于全省和谐社区建设示范单位创建情况的通报》,表彰了20个示范城区(县、市)、29个示范街道(乡镇),109个五星级示范社区、217个四星级示范社区 。2014年11月,全省有67家单位被评为“全国和谐社区建设示范单位”,湖北的“全国和谐社区建设示范城区”数量全国排名第三,“全国示范街道”、“全国示范社区”数量也在全国排名靠前。

(五)社区减负增效工作有序开展

2017年7月,为减轻社区行政负担,切实增强社区自治和服务功能,民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》,从依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息网络、增强社区服务能力等七个方面,对进一步开展社区减负工作提出明确要求。 基于此,2016年,湖北省民政厅联合省委组织部印发《关于开展社区减负增效专项行动的通知》,决定在全省开展社区组织减负增效专项行动 。经过整治:

一是规范了社区工作准入制度。全省17个地市州参照《社区依法履行的工作事项参考目录》、《社区依法协助政府履行的工作事项参考目录》,制定了社区工作事项清单、社区协助职能部门工作项目清单。

二是大幅减少社区工作综合考核评比,武汉市取消市级以下向社区开展的达标评比活动,保留由社区自愿申报的国家级、省级创建事项;荆门市的考评项目从30多项减少到12项。

三是清理社区工作机构和牌子。各地认真清理过多过滥的制度、匾牌,按规定社区办公场所对外只悬挂社区党组织、社区居委会两块牌子。仅恩施州在“减负行动”中就撤销组织机构5928个、门外悬挂长牌9271块、室内标示牌28668块、上墙制度70593项。

四是压缩社区会议和台账,减少乡镇人民政府、街道办事处及其职能部门要求社区参加的会议和活动,对社区里的台账、报表资料进行整合。仅恩施州就削减社区工作台帐22702本,村(社区)平均9本。

五是严格社区印章管理使用,制定社区印章使用范围清单。整顿后,武汉市取消社区居委会出具的证明21项;荆门市社区居委会出具的盖章证明由170多项减少到31项。

二、城乡社区治理的隐忧

尽管经过近17年的奋斗,社区治理取得了长足进步,但也还存在一些不可小觑的问题。

(一)治理体制不顺畅

社区治理由纪委、综治、民政等部门多头指导、多头推进、要求各异。社区本应以群众自治为主,但许多部門和乡镇(街道)将工作任务下派到社区,致使社区工作有“七多”,即承接的管理服务多、应对的检查考核多、完成的台账报表多、出具的证明盖章多、连接的信息网络多、承担的临时任务多、悬挂的各类牌子多。据统计,有26个政府部门的215项工作下沉到社区,每个社区一年要应对140多次检查考核,导致社区工作负担重,行政化倾向严重,社区自治功能发挥不足。尽管2016年9月《关于开展社区减负增效专项行动的通知》印发后,全省部署了社区减负增效工作,到目前效果已经显现,可还不彻底,也有越减越“富”和牌子摘了工作照做的现象。

(二)共治力量较薄弱

全国各地在创新社区治理方面作了很多探索,仅湖北就积累了秭归县幸福村落建设和武昌区“三社协助”助推社区多元治理等模式,但由于社会组织发展滞后、总量少、结构失衡、参与社区治理的意愿不强且渠道不畅,专业社工人才队伍参与有限,部分地方驻区单位以服务设施有限、经费不足等借口推卸共驻共治责任,社区居委会对属地单位无权管、也管不了,致使各种社区治理主体发挥的作用不充分,社区居民参与社区治理的积极性不高,社区共治共享、良性互动的局面难以形成,社区共治的力量单薄。

(三)资金投入难保障

近两年来,虽然各地都不同程度地加大了社区治理的资金投入力度,保障能力不断提高,但资金总量仍不能满足社区治理工作的需要。经济条件相对较差的地方对社区治理的投入更少,社区服务设施建设、工作经费、社区工作者待遇都得不到有效保障,不少地方仅依赖中央、省级项目补助资金,导致一些社区治理工作是“上面有政策,下面无落实”、“上面热火朝天、下面冷火秋烟”。

(四)治理本领有恐慌

如今,社区治理工作涉及面广,群众服务需求多样化,对社区工作者的能力要求越来越高,工作队伍难免产生本领恐慌,具体表现在社区干部专业能力缺乏、社会工作者后劲不足、社区居民自治能力欠缺三个方面。社区干部,因缺乏社区工作的专业知识,难以有效组织居民自治和推进社区民主建设;社会工作者,因学校所学理论知识与社会现实脱节,加上培训少、知识更新慢,难免力不从心;社区居民,因表达利益诉求的方法简单、渠道狭窄,参与社区治理的机会不多、层次不高,自我管理自我教育的自主性不强而无力自治。

(五)城乡治理差距大

国家启动城市社区治理的时间是2000年,而农村从2015年才开始试点,晚了15年,现在还处于起步阶段。经过17年的发展,城市社区治理已经比较成熟,无论是治理能力还是治理水平都达到较高程度,社会组织发育良好,居民参与意识日渐形成,志愿者队伍日益壮大,三社联动、基层协商等机制渐成气候,可这些在农村几乎处于空白。显然,才进行2年的农村社区治理与城市社区治理不可同日而语。

三、城乡社区治理的期待

面对社区治理的新要求、新目标、新问题,我们必须深刻认识和把握社区治理的新常态,以期促进社区治理转型升级。

(一)治理理念:从“重维稳轻维权”到“维稳维权兼顾”

昔日,受“唯GDP”、“先发展后治理”、“先发展经济后改善民生”等不科学理念的影响,居民的利益一度被忽视,一些侵害居民权益的事情时有发生。从城市强拆问题、社区业主维权问题、城市居民的政治参与问题,到农村的土地征收问题、新农村建设中的腐败问题、农村事业单位改制中待遇补偿问题、村民参与民主管理问题,每个问题既关系到居民的权益也涉及到社区的稳定。由于法规不健全、矛盾化解不及时,群众的不满日积月累,社会不稳定因素越来越多。面对这些问题,昔日的社区治理是“维稳第一,维权次之”。于是,社区千方百计维稳,特别是重要时间节点,更是花高价维稳。在群众的维权意识得以提升的今天,社区只有重视、引导、协助居民维权,从源头解决纠纷和化解矛盾,才是社区治理的硬道理,其它任何“为维稳而维稳”的“掩耳盗铃”式的做法都只能陷入“越维稳越不稳”的怪圈。因而,基层社区必须畅通诉求渠道、把群众利益放在心上,兼顾维权与维稳。一旦群众利益得到维护、诉求得到回应、人格受到尊重,自然而然地,怨言少了、情绪好了、心情爽了,社区稳定和发展便顺理成章和指日可待。

(二)治理体制:变“压力型体制”为“民主合作体制”

压力型体制,即地方各级政治组织,为了完成上级交办的任务,将任务量化并层层分解给下级组织或个人,规定在特定时间内完成,并将完成情况与奖惩挂钩。在压力型行政体制下,社区的自治空间被压缩,社区变成了基层行政机构的政策执行者或派出机构。社区治理是全社会的共同事务,要充分利用社会力量,并强调责任共担和利益相关者的共同参与,所以应该采用民主合作体制。为此,城市社区治理需要细化基层行政机构和社区组织的职责,避免行政过度干预自治,在留给社区足够空间和权利的基础上实行合作治理;农村社区治理,有赖于从顶层设计上改革行政体制和考核评价体系,理顺村民自治与地方行政管理之间的关系,然后实行地方政府、村委会、民众之间的合作治理,并尽可能给村委会更多自主权,为普通民众的创造性提供更多发挥空间。

(三) 治理主体:破“政府本位”立“社会本位”

社区治理中的政府本位,即政府是社区公共事务管理的主体,其核心本质是“只有政府才能管理,也只能政府才管理得好社区”,其结果是政府职能无限膨胀,对社区管得过多、统得过死、管理效率低、管理成本高,这影响了市场作用的发挥、造成社会主体的功能萎缩。与之相反,社会本位体现的是“人本、责任、服务、参与、合作、互动”精神。由于社区治理具有公共性和社会型,因而需要破除政府本位、确立社会本位。这样,虽然政府不再是唯一的治理主体,但仍然是最重要的主体,政府、居(村)委会、社会组织、居民、志愿者等主体,就不同层次和性质的社区事务平等协商,根据各自优势和能力,合理分配职责和任务,形成多个主体“平等协商、各司其职、各尽其能、良性互动”的治理局面。要实现社区治理主体从政府本位向社會本位转型,政府就必须放权。也就是合理界定政府、社会组织、居(村)委会、居民等主体在社区治理中的权力,肯定政府主体作用的同时,真正放权与社会团体和公民,实现从“政府统管一切”到“多方参与”的转变,从而激发群众主动参与社区治理的内生动力,促使政府职能归位和社区自治力量生长。

(四)治理能力:从“疲于应付”到“举重若轻”

社区治理能力是指社区所拥有的人、财、物、技术等资源以及为实现发展目标而有效整合这些资源的能力。社区治理是在党和政府的指导下推进的,政府与社区的关系理应是指导与协助的关系,但面对诸多转嫁的行政“职责”,社区应接不暇,治理能力凸显不足,只能疲于应付。为了切实提升社区治理能力,除给社区实实在在“减负”之外,要解决好队伍、资源、手段三个重要问题。首先,招聘和培养年轻化、专业化的高素质社区工作者队伍,并通过常态化培训,提升队伍的理论水平和实务技能。

其次,在争取财政资金支持的前提下,盘活社区内的自生资源、开发社区外的社会资源、集聚碎片化的资源,提升资源的使用效益。

再次,尝试新技术新手段,打造数字化、智能化的智慧社区,以社区治理信息化促进社区治理能力倍增,力争达到“举重若轻”的效果。

(五)治理路径:转“城乡失衡”为“城乡均衡”

城乡社区治理之所以失衡,主要是受我国二元社会结构下的城乡分治影响,尽管“城乡一体化”、“城乡统筹”等战略已经提出多年,但真正落实的不多,相关政策的制定和实施还没有做到城乡融合,各种社会资源的配置仍然是“先城市后农村”或“重城市轻农村”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期,社区治理路径不能沿袭老路,应该站在公平的立场和城乡公共服务均等化的高度,将城市社区和农村社区统筹考虑。在当前农村社区治理欠账太多、与城市社区治理之间落差太大的情况下,要从政策、资源、要素等各方面倾斜农村社区,尽早补齐短板,然后齐头并进,逐步实现城乡均衡。

注释:

刘淼.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十一次会议.新华社.http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/30.

省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强城乡社区协商的实施意见》的通知,湖北省民政厅官网.2016年9月19日.

省人民政府关于全省和谐社区建设示范单位创建情况的通报.湖北省人民政府门户网站.2014年7月31日.

民政部、中央组织部印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》.中华人民共和国民政部网站.2015年7月24日.

省民政厅、省委组织部关于开展社区减负增效专项行动的通知.湖北省民政厅.2016年9月6日.http://www.hbmzt.gov.cn.

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