农村基层协商民主发展的现实困境与对策分析

摘 要 随着农村经济发展水平的提高，素质教育的普及，村民对政治生活的要求越来越高。农村基层协商民主作为其参与政治生活的形式之一，在过去的具体实践中取得长足发展。但当前仍旧面临着经济发展水平制约发展、协商程序执行不合理等困境。为此，文章提出大力发展农村经济建设、健全协商民主相关制度建设等对策建议。

关键词 农村 基层协商民主 村民 困境

作者简介：杨倩倩，东北师范大学政法学院。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.100

自党十八大提出“社会主义协商民主制度是我国人民民主的重要形式”这一重要论断以来，各级政府纷纷响应这一精神，积极开展协商民主工作，尤其是基层协商民主工作。2014年，习近平总书记在庆祝人民政协成立 65 周年大会的讲话中也明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及有关人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要大力发展基层协商民主，凡是涉及群众切身利益的决策都要同群众进行广泛的协商。”因此，鉴于我国是一个农民比重较大的人口大国这一基本国情，如何开展并完善农村基层协商民主实践成为推动协商民主工作的重中之重。

一、农村基层协商民主发展的现实困境

协商民主在我国农村基层民主政治发展中扮演着不可或缺的角色，对于推动国家治理能力与治理体系现代化具有重要作用。但在其发展和推进过程中却面临着诸多困境和难题。

（一）经济发展水平制约农村基层协商民主的发展

协商民主的贯彻落实需要有一定的经济基础。首先，经济发展水平的高低直接影响着人民群众对民主的追求程度。马斯洛需要层次理论阐明：人只有在满足温饱等低层次需求后，才会出现被尊重以及实现自我的高层次需求。然而农村土地有限、生产方式单一，加上天灾等因素的影响，村民经济收入微薄且不稳定。在温饱问题无法解决的前提下，村民没有时间和精力去追求更高层次的目标，如参与政治生活等，使得农村基层协商民主缺乏群众性基础。“当农民仍为生计而四处奔波时，实现自己村庄内的民主权利就是要以生存资料的绝对减少作为机会成本，这对经济理性的村民来说是一种明显的不经济”。其次，地域经济发展不平衡制约着乡村基层协商民主的参与水平。在经济发达的南方农村，如浙江温岭等地区，村民受教育水平较高，接受新事物的速度较快，就更容易主动要求参与协商民主，为自己争取更多的民主权利。相反地，在经济欠发达的中西部农村，人们的根本生活需求难以保障，加上教育文化水平较低，不利于村民民主政治素养的形成，这也就阻碍了村民参与水平的提高。最后，日常经济支出间接影响基层协商民主的开展程度。随着城乡整体经济的发展，消费水平也在提高。面对包括教育投资、医疗花费、社交消费等的刚性增长，迫使大多数农民农忙时务农、农闲时进城务工，对于本村制度建设的相关事宜知道的少之又少，更不用提参与协商民主了。即便知晓协商民主是表达偏好、维护利益的一个途径，也会因影响工作而拒绝参加。这就导致农村协商民主工作进程缓慢甚至是停滞。

（二）协商程序执行的不合理阻碍农村基层协商民主的功能发挥。

无规矩不成方圆。同样的，协商民主的落实也需要遵循一定的规则程序。而现实是许多农村将上级下发的基层协商民主实施办法束之高阁，不按既定程序贯彻落实这一制度。没有事先搜集村民意见、确定会议主题是否具有可行性就召开民主恳谈会等，使得村民处于“被动开会”的阶段，对会议主题缺少全面认识，更提不出建设性的建议，造成协商开展困难，阻碍协商民主的功能发挥。没有形成共识就执行决策。由于传统的官僚政治影响，基层干部易于根据自己的主观臆想拍板决策。另一方面，我国几千年的封建专制，使得村民群众面对基层领导的决策习惯于服从。面对基层政府未经与其协商的决策，也不会有太多不满。这也不利于农村基层协商民主功能的发挥。在协商过程中和落实协商成果时，没有进行有效监督。不同的利益主体为维护自身利益，在协商过程中拉帮结派、形成自己的利益小团体。在协商过程中以人数上的压倒性优势引导着协商结果朝着利于自己的方向发展，使协商民主沦为走过场的一个环节。同时，虽然有负责监督协商结果落实的干部，但其也是“自利性”的普通个体，容易受利益集团的引诱和教唆。对于一些用于落实协商结果的实际花费资金多于计划花费资金等现象，采取包庇的态度。这种故意隐瞒公共资金使用不当的行为，与协商民主的公开性要求相悖，阻碍了协商民主功能的有效发挥。

（三）村民对协商民主的认识不到位，参与效果不明显

农村基层协商民主的主体是村民。村民对协商民主的认识程度及参与程度直接影响到农村基层协商民主的实施效果。从现实状况看，许多村民对协商民主的认识不到位。一是维护自身权利的意识淡薄。受中国传统的封建官僚思想影响，认为乡村的发展与治理只是村干部的事情，普通群众参与与否不会有太大改变，由此而造成的参与的不积极、甚至是不参与。二是对协商民主的本质认识出现偏差。协商民主的本质在于平等主体间平等地表达自己的政治偏好、平等地参与协商，最终达成共识。受传统的“大一统”、“以和为贵”等思想与好面子的特性的影响，村民往往忽视了不同“声音”齐发声这一要求，在协商过程中习惯于“从众”，保留与他人意见相左的观点，造成协商的不彻底性，失去了参与协商的意义。三是大量农村青壯年进城务工，小孩、老人留守。留守人员由于自身表达能力与文化素养有限，缺乏参与协商的热情与能力，造成参与的比例失衡。长期以来，农村基层协商民主流于形式，处于基层干部以权谋私、单方面宣布利己决定的模式之下。这严重违背了协商民主参与主体的广泛性要求，最终扭曲了农村协商民主制度的发展走向。

（四）协商民主政策宣传力度小，导致农村基层协商民主进程缓慢

政策宣传能够加快政策落实得步伐。政策宣传力度的大小直接影响着政策的落实的快慢。农村基础设施建设很不完善，与城市相比，获取消息的渠道比较单一。在一些偏远地区主要通过村务公开栏、村民大会、电视广播等媒介获取协商民主的相关资讯，像互联网、智能手机等新型信息媒介并没有得到全面推广。这些地方的村民对协商民主的含义及概念不甚了解，更加不会主动配合基层干部推动协商民主的实施，从而拖慢了落实农村基层协商民主的整体进程。

二、推进农村基层协商民主的对策建议

（一）大力发展农村经济建设，打好基层协商民主的物质基础

经济基础决定上层建筑。农村基层协商民主面临的困境，究其根本，就是经济发展水平低下造成的。为摆脱这一困境，需要从四个方面加强农村经济建设。第一，上调农村资金投入幅度，完善农村基础设施建设。修路、通车，通电、联网，加强村民与外界的联系，吸引投资商投资建厂，为农村多余劳动力提供更多的就业渠道。第二，调整产业结构。基层干部结合本地的资源储备情况，着力发展特色经济，形成地区竞争性优势。这也有利于吸引外出务工的青壮年返回家乡，保证农村协商民主参与主体的多元性。第三，引进科学技术。将农村传统的生产方式与现代科学技术结合起来，通过培育良种、引进机械化生产等提高农作物产量，增加农民收入，为协商民主的开展奠定牢固的物质基础。

（二）健全协商民主的相关制度建设，确保基层协商民主的有效落实

健全协商民主的相关制度建设是摆脱农村基层协商民主的现实困境、确保基层协商民主的规范化操作和完善农村基层协商民主制度的题中应有之义。首先，健全协商民主的程序机制建设，引导基层干部严格按照民主确定协商主题、选取参与协商的主体、开展民主协商会议并达成共识、落实协商成果的程序推动协商民主工作的有序开展。其次，健全有效监督机制。对于村中的一切决定、资金花销等都要做到及时、全面的公开。同时，引进“第三方”监督机制，保证监督的主体与协商内容无直接利益关系，确保监督有效。然后，健全法律保障制度。从法律制度层面上细化协商民主的程序规定，填补协商民主的制度漏洞，确保协商民主工作“有法可依”。针对违反协商民主程序及要求的行为，制定相应的处罚标准，做到“违法必究”，从而促使协商民主工作的顺利开展。最后，健全农村干部绩效考核与奖惩制度。合理制定考核标准，科学拟定考核办法，提高干部对协商民主工作的落实效率。

（三）努力提高农民群众的参与水平，营造基层协商民主的良好氛围

提高农民群众的参与水平是农村基层协商民主建设的前提保障。因此，加快农村基层协商民主进程，需要通过四个途径提高农民的参与水平。一是发展农村教育，加大对农村教育投资的幅度，提升村民的整体素质，激发村民的民主意识。二是破除旧的思想观念的影响，使其认识到每个人都是乡村治理的发言人与决策者。通过动员干部联系群众等活动，帮助村民理解协商民主的价值与目的，促使其参与水平的提高。三是拓宽民意表达的渠道，如云南省开设专门的“云南省人民政府重大行政决策听证”网站，群众可以在该网站上提交自己关于某项协商事项的意见。保证每位利益相关者都能参与协商，这有效解决了因工作繁忙而没时间参与民主协商过程的难题。四是加强基层干部的职业道德素质建设。引导干部树立起“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的为人民服务的职业道德观。切实深入群众，了解村民的利益诉求，拉近干群关系。积极动员农民群众参与协商民主，营造基层协商民主的良好氛围。

（四）加大协商民主制度的宣传力度，减小基层协商民主的实施阻力

宣传的力度要与地区经济发展水平相结合。经济发展水平较高的地区，相应地基础设施也就更完善一些。除了利用报纸、广播等传统媒介外，还可以借鉴天津河西区“互聯网+”的成功经验，利用网络技术，通过开通微信公众号、注册政府官方微博、打造智能APP 等，多渠道宣传协商民主的基本程序、价值意义及具体要求。这有利于吸引村民主动参与协商民主，成为协商民主工作的推动力。在经济欠发达地区，基层干部在力图搞好经济建设的同时，也要致力于民主政治建设。可以通过村务公开栏、广播等方式，向村民普及协商民主的相关知识；也可以在村民大会为广大村民阐释协商民主建设与搞好经济建设之间的内在联系。在引导村民致富的同时，也要充分调动村民的主动性与创造性，促使其与基层政府共同推动协商民主进程，减少基层协商民主的实施阻力。

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