《社区矫正法（征求意见稿）》中存在的问题及建议

丁心叶　李诗雯　黄文青　黄莉

摘 要 2016年12月1日，国务院法制办公室发布了《社区矫正法（征求意见稿）》。社区矫正相关问题再次引发了社会各界的热切关注。从内容来看，其中许多地方可圈可点，但在以下几方面仍存在不足。首先是没有明确社区矫正的性质；其次，对于社区矫正的对象定义不够科学；此外，在执法机构和人员的权责、范围的规定上都比较模糊；最后，对于风险评估、实施细节以及权利保护的规定上存在缺漏。这些问题在我国社区矫正立法活动中必须被重视。

关键词 社区矫正法 对象 执法 风险评估

作者简介：丁心叶、李诗雯，东南大学2014级工程法专业本科生；黄文青、黄莉，东南大学2014级法学专业本科生。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.018

国务院法制办于2016年12月1日公开征求对《社区矫正法（征求意见稿）》（以下称《征求意见稿》）的意见，这无疑是我国社区矫正法立法过程中浓墨重彩的一笔。《征求意见稿》共5章36条，主要明确了社区矫正的适用对象、程序、对社区服刑人员的监管及教育帮扶等内容。其中不乏一些亮点，但仍然存在内容过于简略、相关规定较为模糊或不够合理等问题。笔者现就这些问题进行探讨，并提出相关改进建议。

一、社区矫正的性质

两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）将我国的社区矫正界定为“非监禁刑罚执行活动”，并在近十年的实践中，理论界和实务界对社区矫正这一性质达成了普遍共识。对社区矫正的性质界定的问题十分重要，这关系到社区矫正的对象、执行主体以及管理等问题，然而在《征求意见稿》中却没有明确规定社区矫正的性质。这使得社区矫正在国家法律体系中的地位十分不明确，无法与其他制度相衔接、联动，很可能会干扰社区矫正制度的正常实施。建议将社区矫正界定为“非监禁刑罚执行活动”，以“刑罚执行”为落脚点，会大大提高社区矫正制度的权威性、严肃性，从而实现社区矫正应有之目的和宗旨。

二、社区矫正对象的称谓

从两院两部《通知》后，关于社区矫正对象一直采用“社区服刑人员”一词。然而，在两院两部《社区矫正实施办法》中突然改用“社区矫正人员”这一概念，《征求意见稿》中也延续了“社区矫正人员”一词的使用。笔者认为，“社区矫正人员”一词是不准确、不科学的。建议替换成“社区服刑人员”，理由如下：

（一）“社区矫正人员”之歧义

《征求意见稿》的第2条将被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯概括为“社区矫正人员”，“社区矫正人员”一词应当解释为包括社区矫正执行机构的工作人员、社区矫正执行对象、社会工作者、志愿者等，可以说“社区矫正人员”一词模糊了社区矫正的对象与其他人员之间的界限。

（二）“社区服刑人员”的明显优势

社区矫正的对象建议替换成“社区服刑人员”这一概念，“服刑人员”明确了社区矫正的对象是经过侦查、起诉、审判各个阶段最终被法院判为有罪的罪犯，而非指社区矫正中的所有人员。实践表明，“社区服刑人员”一词的使用并未造成任何负面影响，可以说是建立在实践基础上的经验总结，完全可以将其上升到立法的高度。

三、社区矫正的执法主体

（一）执法机构

《征求意见稿》第4条规定：“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”同时，第26条又规定：“县级以上地方人民政府应当为教育帮扶社区矫正人员提供必要的条件，组织社会力量广泛参与教育帮扶工作。”那么社区矫正机构的性质究竟如何？社区矫正的执法机构究竟是谁？其职权如何？ 可见，《征求意见稿》对这一系列的问题规定十分粗陋，建议对社区矫正机构设置专章专节，对相应的制度设计予以細化。

首先，应明确社区矫正机构是国家刑罚执行机关，这是由社区矫正的性质决定的。其次，在县级司法行政部门下设置社区矫正机构作为基本的社区矫正执行机构。从整个刑事司法程序、分工来看，公安机关行使侦查权、检察机关行使检察权、审判机关行使审判权、司法行政机关行使执行权。而作为国家刑罚执行机关的社区矫正机构理应归入到司法行政机关中去，这是各个机关分工合作，保证整个刑事司法程序顺利进行的要求。 最后，应明确社区矫正机构的职权。《征求意见稿》第24条规定：“社区矫正人员脱离监管的，社区矫正机构应当立即组织查找，有关单位和人员应当予以配合协助。社区矫正机构发现社区矫正人员正在实施违反监督管理规定或者违反禁止令的，应当立即制止；制止无效的，应当立即通知公安机关处理。”从这一规定可以看出社区矫正机构不享有强有力的职权，如果社区矫正机构无任何强制力来保障其职责的实现，那么社区矫正机构将存在缺乏权威性，其运作缺乏执行力。

（二）执法人员

1.明确执法工作人员范围

如前所述，社区矫正作为一种非刑罚执行方式，社区矫正工作应当是专业程度高、十分严肃的执法工作，所以我们不能随意扩大解释执法工作人员的范围。《征求意见稿》第30条规定：“居民委员会、村民委员会可以引导志愿者和社区群众，采取多种形式对社区矫正人员进行教育……”这是否就意味着把居民委员会、村民委员会、志愿者、社区群众纳入到执法工作人员的范围之内了呢？是否意味着赋予了其执法权？是否意味着他们可以实施所有的社区矫正工作？ 笔者认为这一规定存在一定的风险，应重新定义为：居民委员会、村民委员会、志愿者、社区群众可以在社区矫正机构的组织和引导下参与到社区矫正工作中来，他们可以从事特定的教育工作（非所有的社区矫正工作）。如此可以发挥公众的积极性，从而对教育改造工作产生积极影响。

2.警察配置问题

关于社区矫正机构中是否应该配置警察问题以及怎样配置的问题一直没有定论。我们认为，应当在社区矫正机构中配置警察。 参照我国的法院、检察院，它们都拥有各自的专职警察，在实践中，专职警察所带来的威慑力远远比相关部门协作的作用强大的多。为实现教育改造的目的，强制力是必不可少的，服刑人员也会更好地服从管理和规定，从而实现改造和教育的目的。必要数量的警察可以为社区矫正工作的正常进行提供强有力的保障。

四、对犯罪人的风险评估

风险管控是社区矫正的基础工作与核心工作，而风险评估则是风险管控的基础和依据。科学、合理地进行风险评估对于增强社区矫正的安全性、矫治工作的实效性以及奖惩考核的激励性有重大作用，所以要确保评估的准确性。

当代风险评估主流方法是使用统计方法进行。包括三个主要环节：

第一，筛选危险评估预测因子。预测因子是用以预测犯罪人重新犯罪可能的因素，包括种族、犯罪史、家庭因素、毒品史等众多方面。

第二，给每个预测因子分配相应权重，即对预测因子对再犯可能性影响的程度给出分值。

第三，对所有预测因子权重值统计并进行分析。这种统计方法一般以量表作为风险评估的工具和载体，不同地区的量表内容偏重各有差异。 这在一定程度上表明了风险评估工作的专业性，因此对于犯罪人的调查评估工作需要由具有相关法律知识乃至人格矫治知识和技术的专业人员负责。

《征求意见稿》第 10 条第2款规定：“社区矫正在社区矫正人员的居住地执行。社区矫正决定机关根据需要可以委托社区矫正机构或者居民委员会、村民委員会等组织对罪犯的社会危险性和对社区的影响，进行调查评估。”该款将“居民委员会、村民委员会”也列入为对犯罪人社会危险性进行评估的主体，很明显是不合理的。如前所述，风险评估对工作人员的知识和技术提出了极高的专业要求。而居委会、村委会几乎不可能具备进行调查评估并提交相应报告的资质和能力。此外，居委会、村委会的成员和犯罪人很可能和犯罪人员有一定的关系，不能保证调查结果的中立和可信。因此，只能将“居民委员会、村民委员会”作为调查评估的辅助方。另外，关于调查评估报告的地位也没有予以明确。调查评估报告到底是作为决定机关做出决定时必备的证据材料，还是可有可无的东西，在立法中应明确规定。

五、社区矫正中的治安管理处罚

《征求意见稿》第23条规定：“社区服刑人员违反监督管理规定或者人民法院禁止令，依法应予治安管理处罚的，社区矫正机构应当建议公安机关做出处理。”该条规定过于简略，缺少现实可行的治安处罚依据，对如何进行处罚也没有作出规定。有些“违反监督管理规定或者人民法院禁止令”的行为是超出《治安管理处罚法》的调整范畴的，对于这些行为应当依据哪部法律处罚？ 如何启动处罚程序？这些都需要进一步作出详细规定。

六、对社区服刑人员的权利保护

《征求意见稿》第8条第2款规定：“社区矫正人员依法享有的人身权利、财产权利和其他未被依法剥夺或者限制的权利，不受侵犯。社区矫正人员合法权益受到侵害的，有权提出申诉、控告和检举。”该条规定过于原则化，尤其是对于申诉、控告和检举方法规定不够细致。例如申诉、控告或检举应向哪一机关提出？程序是什么？处理以及答复的时间有何限制？因此该条对实践的指导意义较弱，很难保证社区服刑人员能有效维权。笔者建议对社区服刑人员权益受到侵害后的救济途径及细节予以明确规定。

七、结语

社区矫正立法在我国是势在必行的，只有通过一部专门的社区矫正立法，才能保证社区矫正工作的规范化，同时有效降低再犯率、保证犯罪人的合法权益。总体上来讲，《征求意见稿》的出台标志了我国社区矫正立法的一个重大进步，但由于只有36条，内容不免过于简略。因此需要对它的各部分仔细考量，进行细化和完善，才能有效维护社会的安定和发展。

注释：

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