国家资源型城市行政区划优化研究——以黑龙江省鹤岗市为例

■ 黄德林/张佳琪

（中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074）

国家资源型城市行政区划优化研究
——以黑龙江省鹤岗市为例

■ 黄德林/张佳琪

（中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074）

在分析近年来东北地区经济发展的基础上，从构建东北老工业基地内生经济发展动力机制入手，以黑龙江鹤岗市为例对资源型城市行政区划优化问题进行探讨。针对鹤岗市行政区划存在的中心城区数量过多、行政区划区划划分未能有效利用林业资源和旅游资源、存在郊区包围城区的现象等问题，借鉴国内相关城市行政区划优化改革的经验，提出鹤岗市行政区划优化的具体路径：(1)合并中心城区，拓展区域发展空间；(2)利用林业资源与旅游资源成立新区，摒弃多头管理；(3)打破郊区包围城区格局，统筹区域发展。

行政区划；优化；改革启示；路径探讨；鹤岗

0 引言

自国家经济发展进入“新常态”以来，全国经济增速放缓，尤其是东北地区发展面临新的困难，其经济增长新动力不足和旧动力减弱的结构性矛盾非常突出[1]。为了实现东北老工业基地的振兴发展，中央政府连续印发促进东北地区发展的相关文件，这为东北振兴提供了有力的保障；另一方面，学术界也展开了许多关于如何振兴东北经济的研究，就如何实现东北地区产业转型升级，推动东北地区产业集聚、发挥地区协同效应等方面积极建言献策。

尽管如此，东北地区的经济仍未取得突破性发展。可以发现，目前的政策以及相关研究大多针对东北地区经济发展的外部条件，而关乎其经济发展的内生机制研究比较少，从行政区划改革的角度展开的研究也尚显不足。本文研究试图以黑龙江省资源型城市鹤岗市为例，从内部机制出发，选取行政区划优化的角度，以变革现有区县设置、组建新的发展区域的思路探索鹤岗市行政区划优化改革的路径，以期推进鹤岗市的转型跨越发展，从而强化东北地区经济发展的内生动力，实现该地区经济发展的自我良性循环[2]。

1 黑龙江省鹤岗市行政区划现状

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的区域划分，是一个国家地方治理的重要组成部分，具有相对稳定性，但同时也随着国家政治、经济等其它方面的变化而变化。

鹤岗市于1949年11月24日正式设立，是东北地区重要的资源型城市，目前版图面积为14648km2，其中市区面积4550km2，城区面积341.6km2，下辖向阳、工农、南山、兴山、兴安、东山6个市辖区和萝北、绥滨两个边境县，人口109万。其中，向阳区最早由鹤岗煤矿公司开放地号形成街市发展而来，现为市政府、矿务局机关的驻地，是鹤岗市的政治经济文化中心，人口10万，辖区面积为9km2；工农区，辖区面积为16km2，人口17万；南山区因南岗采炭所得名，辖区面积为30km2，人口13万；兴山区因兴华煤矿开挖成立，辖区面积27km2，现有人口7万；兴安区因开发兴安台矿山成立，辖区面积为259.6km2，现有人口17万；东山区地处矿山东部，是鹤岗市唯一的城郊型行政区，第五次人口普查时，市林业局属地、矿务局林业处林场属地和鹤北林业局部分属地划入东山区版图，辖区面积增至4185km2，现有人口14万。萝北县辖区面积为6761km2，人口22万；绥滨县辖区面积为3344km2，人口19万。向阳区、工农区、南山区、兴山区和兴安区五大城区集中分布于鹤岗市西南部，东山区郊区环绕其周围，两个边境县所辖面积庞大，占鹤岗市所辖面积的68%，几乎占据鹤岗市整个东部和北部。鹤岗市行政区具体分布如图1所示。

鹤岗市作为国家级资源型城市，其辖区设置大多与煤炭开采业的发展密切相关，历史上“因矿设区”“因煤设市”的区划模式保留至今；除了煤炭资源外，鹤岗市还分布有丰富的林业资源与旅游资源，现阶段森林覆盖率高达58%。鹤岗市东山区北部有大面积林场，鹤岗市国家森林公园以及许多重点保护湿地等都极富开发价值，但是这些资源分布相对零散，被不同的辖区分割，缺乏整合，其旅游价值和生态价值尚未得到充分认识与有效开发。

图1 鹤岗市行政区分布图

2 鹤岗市行政区划存在的问题

2.1 中心城区数量多且面积小，发展空间受限

选择黑龙江省其他地级市与鹤岗市进行对比，比较数据包括中心城区平均面积、中心城区平均人口数量、中心城区平均GDP以及中心城区数量（表1）。

对比各地级市的中心城区平均面积与中心城区数量，黑龙江省其他地级市的中心城区平均面积要比鹤岗市中心城区的平均面积大得多。与鹤岗市平均面积相差最大的是绥化市，其中心城区平均面积为2756.40km2，是鹤岗市中心城区平均面积的40多倍，但绥化市只有一个中心城区，而鹤岗市却有5个；与鹤岗市差距较小的佳木斯市，其中心城区平均面积为214.75km2，也是鹤岗市的3倍多，中心城区的数量也少于鹤岗市；而与鹤岗市中心城区数量相同的大庆市，中心城区的平均面积是鹤岗市的16倍多。

表1 黑龙江省地级市中心城区人口、面积、GDP数据比较（2015年）

对比各地级市中心城区平均人口数量，可以看出：与鹤岗市相比较的各地级市，除了伊春市人口少于鹤岗市，其余地级市平均人口数量都比鹤岗市中心城区平均人口数量多。绥化市中心城区平均人口数量为90万人，比鹤岗市中心城区平均人口数量（16万）多74万人，是11个地级市中与鹤岗市相比差距最大的城市；与鹤岗市相比差距较小的城市是双鸭山市，该市中心城区平均人口数量为16.25万人，但是双鸭山市的中心城区平均面积是鹤岗市中心城区面积的6倍多。

鹤岗市中心城区平均GDP规模与10个地级市中心城区相比也有较大差距。除伊春市受地理环境的影响，地广人稀外，在与其它城市的比较中，与鹤岗中心城区平均GDP差距最大的是哈尔滨市，该市中心城区平均GDP为549.58亿元，是鹤岗市平均GDP规模（43.26亿元）的12倍多；与鹤岗市差距较小的鸡西市，其中心城区平均GDP规模为43.33亿元，略高于鹤岗市。

通过对比可以发现，鹤岗市中心城区划分数量过多，辖区面积偏小、经济发展落后。具体而言，鹤岗市六个市辖区中，向阳区、兴山区、工农区和南山区辖区面积均在30km2以下，其中向阳区辖区面积仅有9 km2，是全国面积最小的中心城区之一，而向阳区又是鹤岗市的经济政治文化中心，狭小的辖区范围严重限制了该地区的发展空间；另一方面，辖区设置数量过多，行政管理层级因而增多，行政管理程序复杂，导致市区政府的行政管理效率低下。

2.2 行政区划划分过分依赖矿产资源，未能有效利用林业资源和旅游资源

鹤岗市由煤炭发展起来，城区“一区一矿”的现象非常普遍，矿区也大多归政府管辖。南山区、东山区、兴山区和兴安区均由煤炭开采设区发展起来，工农区附近多发展水泥厂、农药厂等第二产业，而向阳区作为政府驻地，仅用9km2的土地发挥政治经济文化中心的作用，承担着经济贸易中心的重任。不难看出，这六个市辖区分工碎片化，煤矿产业链被分段辖管，政府还主导了企业应有的矿产经营权，一方面阻碍了市场经济的正常运行，另一方面庞大的政府规模也增大了政府开支，降低了行政效率。

鹤岗市不仅有矿产资源，林业资源和旅游资源也十分丰富。以东山区为例，市林业局属地、矿务局林业处林场属地和鹤北林业局部分属地划入东山区版图，现其北部有十里河林场、跃峰林场、先进林场、跃进林场等，这些林场都蕴含着丰富的林业资源。原始森林、天然林、人工林和种类繁多的野生中草药，上百种野生动物形成了独特的自然风光，造就了独一无二的旅游资源，鹤岗市国家森林公园也正是设置于此处，相邻还有萝北县的苇场湿地自然保护区，但这部分地区的资源并没有得到最有效的开发，也使得东山区的经济仍然徘徊在市区范围内第二产业的微弱附加值的边缘。

2.3 城区布局不合理，郊区包围城区

鹤岗市城区行政区域狭小，整体规模偏小，辐射带动能力弱。东山区作为鹤岗市唯一的城郊型行政区，城区面积30km2，郊区面积1170km2，其余为林场面积，两县一区环绕鹤岗市中心城区，是较为明显的郊区包围城区的格局，这样的城区布局阻碍了中心城区的发展，降低了优势资源的配置效率，不利于城郊的统筹发展。

3 国内部分城市行政区划优化改革及启示

长期以来，中国的行政区划就有多而乱的问题，这种行政管理的乱象，导致了不同行政区之间的行政壁垒和地区封锁，使得地方经济只能在行政区域的范围内封闭运行[3]，影响了市场经济的发展。因此，国内许多城市纷纷对自身行政区划存在的问题进行了改革，其中具有典型意义的是以京津沪大城市为代表的区域合并重组，以及以呼和浩特市、洛阳市为代表的解决郊区包围城区的问题城区格局改革。

3.1 行政区域并重组，缩小行政管理规模，提高行政效率

为了加快形成带动区域发展的新的增长极，拉动经济发展，2009年国务院批复同意天津市调整部分行政区划，撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原来三个区的行政区域为滨海新区的行政区域。天津市各类机构按照“精简、统一、效能”的原则设置统一的行政架构，建立精简高效的管理机构。滨海新区大大地缩小了行政管理规模，有了更大的自主发展权、自主改革权和自主创新权，有利于实现区域内资源的合理配置，建立健全充满活力、富有效率的科学发展机制，从而拓展经济发展空间。

2010年，北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示得到国务院的批复，同意撤销北京市东城区、崇文区，设立新东城区；撤销北京市西城区、宣武区，设立新西城区。新东、西城区的成立，缓解了原先区域发展失衡的局面，推动了北京市核心区北部的基础设施、公共服务资源的向南延伸，有利于整合区域要素、资源、服务优势，形成核心区经济社会发展的合力，进而打造中央政务服务区和首都历史文化精华区，长远惠及广大人民群众。

上海市中心城区的行政区划优化则是经历了四次合并重组。2000年，南市区并入黄浦区；2009年，南汇区并入浦东新区；2011年，撤销黄浦区和卢湾区，设立新的黄浦区；2015年，撤销闸北区和静安区，设立新的静安区。该区域的行政区划调整大大推进了区域功能融合和一体化发展，形成“1+1＞2”效应，使得上海市经济持续保持平稳较快增长。浦东新区发挥区域优势资源的辐射、带动作用，进一步增强了区域发展后劲和优势，为科技研发、创新发展拓展了新的空间，有利于实现区域产业进一步融合发展。

京津沪三地推进的行政区划优化改革，将几个区合并为一个区，大大降低了行政成本，提高了行政效率；区域的统一发展，也有利于政府制定统一有效的区域发展战略，协调各个区之间的利益均衡问题，从而加大城市基础设施和医疗保障建设，做到更好地为人民服务。

3.2 打破郊区包围城区格局，推进城乡共同发展

2000年国务院批复同意调整内蒙古呼和浩特市市辖区行政区划的请示，郊区更名为赛罕区；同年批复同意河南省洛阳市市辖区行政区划调整方案，洛阳市郊区更名为洛龙区，区人民政府驻地由西工区凯旋东路迁至官临阵。呼和浩特市与洛阳市对郊区的行政区划调整，打破了在城市化发展进程中，郊区包围城区的局面，从而为城区经济发展“松绑”，拓展城区发展空间，也有利于郊区更好地利用自身资源发展优势产业，提升本区经济发展竞争力，实现城区郊区共同发展。

这两种不同模式的行政区划优化改革，均大大提高了当地政府的行政效率，有利于当地优势资源的合理配置，从而引导城市规划建设和产业布局相结合，发挥了“1+1＞2”的整体效应，实现区域功能效益的最大化，实现经济的发展与进步。

4 鹤岗市行政区划优化路径探讨

东北地区作为国家老工业基地，在新中国成立初期发挥了重要作用，时至今日，它的经济发展依然在全国现代化建设中有着非常重大的意义。近两年来中央对东北地区振兴发展高度重视，这也要求以鹤岗市为代表的东北地区的资源型城市发展不仅要靠外部政策的扶持，更要从内打破束缚，建立良好的内生发展机制，顺应新常态下的经济发展规律，调整行政区划格局，全面协调规划与区划矛盾，达到促进生产力合理布局、经济资源整合的目标要求。

4.1 优化原则

4.1.1 提高行政效率，降低行政成本

鹤岗市行政区划改革的主要目的就是减少行政层级、提高行政效率、降低行政成本。推动鹤岗市行政区划扁平化建设，将地区优质资源整合，充分发挥地区优势，打破行政管理的壁垒，从而实现资源型城市经济的快速发展。

4.1.2 拓展发展空间

鹤岗市作为国家资源型城市，现在资源开发已经处于衰退阶段，其改革应以推进经济发展、拓展发展空间为目标。要推进区域的合并重组，从而能缩小政府管理规模，提高行政管理效率，扩大经济发展空间，提高经济发展自主性，使得经济发展迸发新的活力。

4.1.3 改革过程法治化

地方政府在行政管理过程中往往有“政府说了算、一把手说了算”的现象，而忽略了改革过程要遵循法律程序。根据行政区划的改革原则，在区划调整过程中，要依照宪法和相关法律的规定，坚持法治化原则，规范行事，不可随意而为、朝令夕改。同时，依照法律程序进行行政区划的改革，有利于保持行政区划的相对稳定[4]，从而保障地区管理和城市的健康发展。

4.2 具体优化方案设计

4.2.1 合并中心城区，拓展区域发展空间

将向阳区、工农区、南山区、兴安区、兴山区和东山区城区合并为一个区，作为鹤岗市的政治经济文化中心，主要发展第二、第三产业。首先这几个区都分布于鹤岗市西南部，辖区面积小，因此合并为一个区，减少多个辖区带来的不便，使得鹤岗城区统一管理，高效发展。其次这有利于打破“行政区经济”的桎梏，构建产销一体化产业链，拓展区域发展空间；同时又有利于转变政府职能，发挥政府公共服务的职能，增强本地软环境的竞争力，为以后更好地发展打下基础。

4.2.2 利用林业资源与旅游资源成立新区，摒弃多头管理

将东山区郊区的林场与鹤岗市国家森林公园合并设区，发展林业与旅游业。东山区北部郊区有着大面积的林场，如十里河林场、跃进林场等，林业资源丰富，可将各个零散发展的林业资源进行整合，规模化发展林业，实现林业经济的可持续发展；与鹤岗市国家森林公园合并，实现与萝北县北部的苇场湿地丹顶鹤自然保护区协同发展，在保护生态环境的同时大力发展旅游业，将对当地自然资源和人文资源有机结合，从而吸引游客，拓展旅游收入，实现旅游经济的可持续发展。

4.2.3 打破郊区包围城区格局，统筹区域发展

在以上行政区划优化路径设想中，通过东山区城区郊区分离，城区与五大中心城区合并打造鹤岗市政治经济文化中心，郊区与鹤岗市国家级森林公园合并设区，开发林业资源与旅游资源，促进鹤岗市由单一资源型城市向多元化资源型城市转型。从而打破原有郊区包围城区的格局[5]，拓展了经济发展的空间，让城区郊区找到适合自身特色的发展模式，取长补短，发挥各个不同地区独特的经济发展优势。

同时，鹤岗市通过行政区划优化改革，可以提高政府的行政效率，促进资源合理配置，在经济发展的同时促进生态保护，推动鹤岗地区的经济可持续发展，实现东北地区的转型跨越发展。

5 结语

行政区划是否合理对于区域经济的发展有着非常重要的意义，就构建东北老工业基地的内生发展机制而言，行政区划优化改革是一个新的发展思路。从全国范围内的行政区划优化实践来看，京津沪三地进行的区域合并重组，实现了区域内的资源整合升级，这对鹤岗市的行政区划优化有着很大的借鉴意义；另一方面，打破郊区包围城区的格局，使行政区划与城市整体发展战略相结合，充分利用林业资源与旅游资源，打破地区间发展壁垒，既提高了行政效率，又实现了区域内的融合发展；加之东北振兴老工业基地的政策优势，鹤岗市将进一步强化自我发展动力，真正实现资源型城市的二次发展。

[1]金凤君,陈明星.“东北振兴”以来东北地区区域政策评价研究[J].经济地理,2010 (8):1259-1265.

[2]刘兴赛.主体自生、结构优化与市场深化——论东北振兴战略实施中的内生发展能力构建[J].东北大学学报(社会科学版),2009(2):128-134.

[3]黄德林,周典.国家资源型城市黄石市行政区划优化问题研究[J].湖北社会科学,2016(2):58-62.

[4]马怀德.行政区划变更的法治问题[J].行政法学研究,2016(1):57-64.

[5]张践祚,李贵才,王超.尺度重构视角下行政区划演变的动力机制——以广东省为例[J].人文地理,2016(2):74-82.

Adm inistrative Division Optim ization of National Resource-dependent Cities—A Case Study of Hegang City in Heilongjiang Province

HUANG Delin, ZHANG Jiaqi
(China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Based on the analysis of the econom ic development in Northeast China in recent years, this paper starts w ith the motive mechanism of endogenous economic development in the northeast old industrial base, and takes Hegang City in Heilongjiang as an example to discuss the administrative division optim ization of resource- dependent cities. There are too many central urban areas in He gang City, the administrative division doesn’t make effective use of forestry and tourism resources, and there is the phenomenon of suburbs en circling the urban areas. Aiming to solve the problems above, we draw lessons from domestic relevant urban adm inistrative division optimization reform, and put forward the specif c path of administrative division optimization for Hegang. Firstly, merge the central urban areas to expand regional development space. Secondly, make use of forestry and tourism resources to set up a new area, and abandon the long management. Thirdly, break the pattern of suburbs encircling the urban, and coordinate regional development.

administrative division; optimization; reform revelation; path discussion; Hegang

F062.1

A

1672-6995（2017）06-0044-05

2017-01-07；

2017-01-11

中国调查项目——鄂西北湘西贫困地区农民文化生活及宗教信仰状况调查（ZGDC201508）

黄德林（1959—），男，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）教授，工学博士，主要从事公共管理、环境保护研究工作。