试析清末新政失败的原因

王瑞琪

摘要：在20世纪初期，清王朝为了维持自己的统治，进行了一次改革，史称清末新政。从1901年慈禧颁布上谕到1911年辛亥革命爆发，新政共维系了十年。但因它违背历史潮流，没有从人民利益出发，错失良机，最后以失败而告终。清末新政虽是一次失败的改革，但它对中国近代化进程却有着积极意义。本文从清末新政失败的原因中，探寻新政留给后人的经验与教训。

关键词：清末新政 失败 原因

中图分类号：K257文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）12-0195-02

1901-1911年，清政府实行 “新政”，推行了一系列改革措施，涉及范围相当广泛，但这次改革却没能延长清政府的寿命，反而加速了它的灭亡。本文拟从四个方面来简要分析一下这次改革失败的原因。

一、新政本质的欺骗性

“新政”的主要目的是维护清王朝统治，并未从根本上触及封建统治的根基。在这次改革中体现出了较为严重的被动性和盲目性。以慈禧太后为首的政治领导集团并没有彻底的决心和勇气，在扼杀了“戊戌维新变法”后，面对来自国内外的各种压力才被迫举起了改革的旗帜。主持这次改革的最高统治者是慈禧太后和摄政王载沣。慈禧身为封建专制统治集团的最高统治者，她不会站在历史潮流前引导社会前进。她大半生都是在权力争夺中度过，她关注的是如何维护自身权力，如何让清政府免于灭亡，而不是救亡图存。载沣主持实施的一系列政策，如驱逐袁世凯、重用亲贵、成立皇族内阁、拒绝立宪派的请愿及实行铁路国有政策等，均激化了社会矛盾，起到了反面作用。

陈天华曾说﹕“见从前守旧惹的祸来，才敷衍行了一段新政，不过是掩人耳目”。①1901年初清政府颁布了变法诏，宣布开始实施“新政”“变法自强”等一系列改革措施，却回避了此次变法的关键核心问题即政治改革。清政府只是在1906年9月1日宣布“预备立宪”，称要“仿行宪政”，“仿行宪政”这一举措才勉强与政治改革有少许联系。但它的根本原则依旧是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。②对于什么时间去执行立宪，上谕中并未提及，更不要谈在政治改革方面清政府会有什么实际性作为。当时的买办官僚、著名的政治家盛宣怀在看到变法上谕后这样说：“今两宫一心，已饬议行新政，将来中外必能益加修睦，悉释前嫌。”③这些都反映出了新政的本质。

清政府于1908年颁布《钦定宪法大纲》（中国历史上第一部宪法性文件），此宪法包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分，大纲中明确列出规定：“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法皆归总揽，大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永远尊戴，君上神圣尊严，不可侵犯。”然而，可悲的是在这部宪法中涉及臣民所享有的的权利和义务则只有简单的几条，且不具备实质内容。因此近代中国国学大师，也是学者型的资产阶级革命家章太炎这样评价大纲：“推其意趣，不为佐百姓，亦不为保国家，惟拥护皇室尊严是急。”④这一句简单的话直接道破了这部宪法的实质，指明了这个宪法的本质就是“宪法权力”，具有强大的封建制度统治力。尽管这部宪法没有体现出立宪派兴民权、参政权的心愿，但这也是一种前进，虽然宪政主义者对清政府充满失望，但他们并没有放弃，并且仍期待清政府的进一步改革。

1910年1月、6月和10月，立宪派发动了三次大规模的国会请愿运动，要求执政阶级加快速度开国会，建立责任内阁。清政府面临巨大压力，被迫作出让步，宣布预备宪法期限将缩短。1911年，清政府在被逼无奈的情况下设立了责任内阁， “皇家内阁”成立后，清政府以“上谕”的形式宣布了“干线均归国有定为政策”这一条例，这使立宪派与清政府之间的矛盾进一步激化。至此，清政府的所作所为使立宪派民主改革的幻想彻底破灭。在这场立宪派和清政府的较量中，清政府刚愎自用，一心坚守君主专制政治，没有为国家为人民考虑，不作让步，只担心自己的权利被剥夺；另一方面，立宪派也不肯作出妥协，由此，矛盾逐步上升。宪政主义者从不满变为失望，从失望到愤慨，从愤恨转向革命。

清政府对这次改革的态度是充满矛盾的，他们一方面是为了抵御外部的压力、减消内部的革命势力而去进行改革，另一方面又为了维护自身必须去巩固原有的社会体制，而其主旨不是为了转变传统的体制，而是为了加强它以对付国内外壓力。由于传统政治体制根本没有为立宪改革提供准备，这就决定了晚清宪政改革的社会基础极其脆弱，也决定了改革的失败命运。

二、国家政权的削弱

建立一个强有力的、获得各阶层普遍支持的、高效的中央政权是变革获得成功的前提和保证，而强有力的政权在某种程度上则更多依赖一个具有现代意识的、高效的、强有力的现代化领导核心。20世纪初的清政府，已权威尽失，没有能力领导这场变革。慈禧作为清末新政的前期领导人，关心的是个人权势和地位，她没有任何意识来推动中国的新政。而新政后期负责人载沣也因其“施政寡术，用人无力”，在推动新政的过程中，犯了一系列的错误，这些错误导致满汉之间、朝官与疆吏之间、中央与地方之间的矛盾尖锐，引发统治集团内部大分裂，使得清政府的政权合力遭到极大削弱，这些问题都决定了晚清政府不仅无力领导清末这一全面的现代化变革，而且因为晚清政府的昏庸，改革也势必走向崩溃。

中国的立宪改革一直是以日本为模本，亦步亦趋，极力效仿，但最终日本通过改革而富强，清廷却在改革中倾倒。我们通过比较就可以看出，在是否实现中央集权方面，中日两国在改革举措中存在着很多重大差异。例如，同样是面对西方帝国主义咄咄逼人的压迫，日本政府就意识到要想富国强兵，避免中国那样的下场，就必须首先集权于中央，然后再一致对外。

由于当时中国的政权存在着严重的不平衡，在改革目标上中央和地方有分歧，在1901年至1905年间进行的行政改革中，清政府将总理办公室改为外交部，设立了商务部、教育部、巡逻部、培训部和财务部五个中央机构部。在地方财政大臣手中的外交权和军事力量逐渐回归中央。1906年开始模仿宪政，“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权、收揽于中央政府则不可”。为了加强中央政府的权力和落实多项削弱地方政权的举措，清政府不仅要削弱总督的权力，而且还要着力削弱汉人手中的权力。在中央政府改革的后续行动中，清廷总是有机会打击和排除汉族官僚。在新成立的各部委中，尽管有满汉不分的规定，但实际上满族权贵占多数。

清政府这一做法削弱了地方的权力并引起督抚们的反感，时任湖广总督的张之洞也对当时的地方官制方案提出了明确的反对意见，“议复一电，一则曰财力竭蹙；再则曰经费太巨；三则曰安有余力筹款”，许多地方督抚们通过消极执行负面抵抗的行为制约了新政的顺利推行。清政府的一系列为了加强中央集权、削弱地方权力的举动使地方人民在思想上逐渐远离了清政府。辛亥之年是清政府生死存亡的关键时期，绝大多数督抚们没有帮助清政府巩固政权、维护统治，最终也加速了清政府的灭亡。

三、财政经济状况

晚清政府的财政经济状况直接阻碍了宪政改革的实施。自从甲午战败和义和团运动，签订一系列不平等条约后，“天下之财，悉应赔款”。当时的清朝财政已经到了油干灯枯，山穷水尽的地步。很大程度上改革就是为了解决财政困难。但是改革的本身就需要钱。于是就有了从中央到地方，向人民层层盘剥的现象，“部臣筹费无出，责之疆吏，疆吏责之州县，州县舍百姓将谁责耶？”“自近时新政试行，于是立学之费取之农，练兵之费取之农，其他杂款加税无一不取之于农”。清政府承认：“各直省自摊还赔款、举行新政以来，用如泥沙，取尽锱铢，搜括已不留余力，额外科派，民不堪命”。自庚子赔款由中央摊派至各省之后，民间搜刮殆尽，商业萧条，倒闭相望，城市村落，十室九空，百姓流离失所，民不聊生，各地无不哀鸿遍野。新政不但没有给人民带来实惠，反而使人民受尽苦难。外加上官吏们在地方横行暴力，不能做到爱惜民力，这引发了人民大众对改革的普遍不满和民间一些小型反政府的斗争。在政治制度改革的十年时间里，以抗捐抗税为内容的中小型民变事件遍及全国城乡。有不完全统计显示，在这十年的时间里，全国大小民变大约存在3000多起，此起彼伏的民变给了人们一幅乱世景象，也让改革蒙上了一层阴影，但也帮助反清革命形成了强大的声势，使反对清廷之星火大到足以燎原之势。

四、改革形势时机的因素

历史经验表明，现代化后起国家，起步越晚，形势越复杂。由于清政府一味坚持君主专制和皇族集权，把近代化特别是政治近代化的任务一直拖到20世纪初，此时，国际国内形势极其复杂，决定了新政一旦推行，便陷入了进退两难的境地，最终导致失败。

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20世纪初的中国已完全沦为半殖民地半封建社会，清王朝沦为洋人的朝廷，权威扫地，政治资源丧失殆尽，八国联军侵华战争之后的庚子賠款，造成清政府沉重的财政负担，无力支撑新政的需要，只好增加苛捐杂税，盘剥人民，人民群众对新政的普遍不满造成了一系列民众反清斗争，难以形成支持现代化建设所需的社会认同。新政期间，此起彼伏的民变与反清革命为新政笼罩上了一层阴影。清廷已经失去了改革的最佳时机，如果改革能够提前十年，由于当时革命党势力尚未形成，民气正盛，清廷尚有相当的权威，改革就会容易得多，也不至于改革如此仓促，毫无章法。另外，此时的世界形势大大加剧了清末新政改革的风险。这一时期，壮大了的资产阶级受西方各种现代化方案学说的影响，形成了不同的政治派别，并从各自的利益出发提出不同的宪政改革方案。面临危局，清政府却不能审时度势，调整政策，作出让步，与拥有广泛社会基础的立宪派合作，扩大其政权基础，反而在筹备立宪的每个环节上与立宪派冲突抵触，最终使本来在一定程度上想支持清廷的立宪派与其决裂，转向革命，加速了清末立宪的失败。

综上所述，清政府借“新政”之机，加强中央集权，维护清王朝腐朽统治，同时削弱地方权力，又激化了统治集团内部矛盾，而其孱弱的经济基础则完全无法支持改革，加上统治者的无能，改革形势时机的延误，清政府的改革必然失败。

注释：

①陈天华.猛回头[M].长沙：湖南人民出版社，1982.

②朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京：中华书局，1984.

③胡绳.从鸦片战争到五四运动[M].北京：人民出版社，1981.

④张枬，王忍之.辛亥革命前十年间时论选集[M].北京：三联书店出版社，1960.

参考文献：

[1]李刚.大清帝国最后十年[M].北京：当代中国出版社，2008.

[2]侯宜杰.二十世纪初政治改革风潮[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[3]高旺.晚清中国政治的转型[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[4]丁应通.试论清末立宪的必然性[J].江西社会科学， 1998 （7）.

[5]王华伟.清末新政的现代化意义[J].中州学刊， 1998 （1）.

[6]余丽芬.清末新政评议[J].浙江学刊，1991 （4）.

责任编辑：孙瑶