经济新常态下社会保险改革的关键点及对策研究

周凤珍++彭青

摘要：经济新常态背景下，与企业用工成本密切相关的社会保险制度也应进行适应性调整。目前社会保险最突出的问题主要集中在养老保险项目上，养老保险的主要问题体现为费率过高、征缴松懈，收支缺口不断拉大，以致财政负担和财政风险增加等。要从根本上有效解决这些问题主要依赖于养老保险筹资模式的改革。研究认为，现阶段社会保险改革的关键是对养老保险项目进行费税改革，其余几项社会保险维持现行制度和征管模式即可，同时对养老保险税改方案作了严密的论证和设计。

关键词：经济新常态；社会保险；养老保险；费税改革；财政负担；社会保险税；养老金缺口

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）04-0060-06

一、文献综述与问题的提出

中国企业社会保险缴费负担较重，这已是社会的基本共识，因此社会保险制度改革问题一直是学界和社会各界关注的焦点之一。从中国各地区的实际情况来看，企业的社会保险缴费率一般在30%以上，在有些地区甚至超过了40%[1]。在经济运行新常态下，深入探讨社会保险制度改革，既要保证社会保险资金的收支平衡，又要把保险费率降下来以提升中国企业竞争力和推动经济增长。封进（2013）测算了社会保险的制度缴费率对企业参保程度的影响，结果显示制度缴费率引起实际缴费率从上升到下降变化趋势的拐点为23%[2]。显然，现行社会保险的制度缴费率水平远远高于这个拐点，从而解释了为什么企业普遍存在逃费行为。杨怀印、赵清莹（2015）认为，由于受经济下行的影响，企业社会保险缴费能力减弱，相当一部分企业经营惨淡，参保缴费能力难以持续，断保、脱保等现象呈现逐年递增的趋势，应根据经济形势的需要调整社会保障制度，并强调在养老和医疗保险的管理中加强互联网技术运用[3]。郑秉文（2016）认为降费对社会保险结构性改革具有重大意义，供给侧改革应加快五项社会保险改革步伐，但每项社会保险存在的问题各不相同，因此应针对不同险种各自存在的问题制订不同的改革方案[4]。其实，社会保险中的五个项目各自独立，管理模式也存在一定的差别，对企业发展、就业、财政等领域的影响程度也极为悬殊。除了养老保险以外的其他项目，费率相对较低，一般以当年平衡为原则，财务平衡周期短，也不存在收支缺口，对企业影响小；而养老保险项目，不仅费率高，平衡周期长，而且管理难度大，因为它关乎参保者一生缴费与养老待遇的平衡，甚至代际之间的平衡，几十年的时间跨度对经济社会影响重大。笔者正是基于这一点，认为对社会保险制度改革不能以总体论，应该作深入细致地剖析，找出解决问题的重点和难点进行精准施策，才有助于取得良好的改革效果。對于费率较低且自身收支平衡状况良好的项目，没必要改革，维持现状即可。而养老保险项目，不仅与经济社会关系最错综复杂，而且一直运行于“高费率——企业逃费——支付缺口拉大——增加财政补贴”的不良循环状态中，需要从根本上找到破除该循环的有效办法，而且该项目的费率要占到社会保险总费率的70%，所以必须要将其列为社保改革的重点对象。①在中国财政学会2017年年会上，全国社保基金理事会理事长楼继伟表示，从全球来看中国社保缴费率很高，但仍然不能实现财务收支平衡。平均养老保险缴费基数不到实际工资的70%。也就是说，企业的养老保险名义负担率为20%，但实际平均负担只有14%。可见，养老保险项目存在问题的严重性和改革的必要性。关于养老保险改革，刘长庚、张松彪（2014）认为应该降低企业的基本养老保险制度缴费率，但降低的部分应由财政承担相应的缴费责任[5]。彭宅文（2010）认为在财政分权的背景下，地方政府为了促进本地区经济增长和个人政绩，导致政策执行过程中地方社会保险费征缴机关的征缴懈怠，而且养老保险体系中的政府间纵向和横向转移支付也弱化了地方政府的征缴积极性，提出应通过制度设计解决逃费问题[6]。其实，对养老保险项目的改革，不只是降低费率，也不仅仅是激励地方政府的征缴积极性，在经济新常态趋势下，更应该着眼于建立一个促进经济社会发展的长效机制，除了降低企业缴费负担，还应该营造更加公平的市场竞争环境，甚至为中央地方之间划分事权与支出责任的财政体制改革奠定一定的制度基础。本研究正是从这个改革目标出发，分析了社会保险改革的关键在于养老保险的筹资问题，并设计了该项目的费税改革方案。从国际经验来看，缴税制已是国际社会公认的一种社会保险有效筹资模式，目前绝大多数国家的社保筹资都倾向于该模式。

二、社会保险各项目基本情况比较

在城镇职工五项社会保险中，养老保险一支独大，从任何一个指标来看，城镇职工养老保险都居于最显要的地位。与之相比，除医疗保险外的其余几项几乎微不足道。以2015年社会保险报告数据为例（见表1），养老保险项目的参保人数最多，而且其费率及征缴收入都占到社会保险总费率及总收入的70%左右。

在直观的数字之外，养老保险还要面对诸多难题，比如地区差异大、时间跨度长、平衡难度高、财政负担重，等等。就管理来说，首先是收支平衡的管理时间跨度长，从参保缴费到退休金发放，要跨越职工30年左右的职业生涯以及退休后几十年的生命余岁，时间跨度长必然要面对更多的收支平衡扰动因素，管理难度无疑会大大增加。其次是地区情况差异大，单从抚养负担来看，各地抚养比就存在较大差异，比如2015年广东省抚养比为9.74，而黑龙江省抚养比仅为1.33，因此各地基金收支的余缺不均问题比较严重。再次是对财政负担产生的影响不同，为了社会保险制度的正常运转，每年各级财政都给予补贴，其中98%以上的财政补助资金都用在了养老保险项目上，其他四项保险自身基本能够收支平衡，甚至有的项目还有一定的结余。2015年财政补贴养老保险一项的资金达3 970亿元人民币，其余四项保险的财政补助总共还不到78亿元人民币。历年数据显示，每年财政补贴养老保险项目的资金基本占到该项总收入的15%左右，可见财政补助已是其正常运行不可或缺的资金来源之一。另外，虽然还存在城乡居民基本养老保险项目，与城镇职工养老保险相比，其基金体量极小，比如2015年的基金收入为2 855亿元人民币，仅为城镇职工养老保险的1/10左右，而且运行体系也不同。所以，中国社会保险改革的主要目标，就在于解决城镇职工养老保险项目所存在的问题。

三、养老保险项目的现实困境与问题

（一）棄缴、断缴问题日益严重

根据2016年9月人力资源和社会保障部发布的《我国社会保险发展年度报告2015》显示：2015年断缴、弃缴的人数高达3 887万，从2006—2015年，职工养老保险缴费人数占实际应缴费人数的比例下降了近十个百分点②，而且中途放弃养老保险缴费的比例还在呈现不断上升的态势。相当一部分参保人员在缴满15年的最低年限以后选择停止缴费。参保人口的弃缴、断缴，加之人口结构中适龄劳动力不断减少，必然使城镇职工养老保险实际缴费人数占参保人数比例的下滑态势加剧。虽然短期来看还不会对养老保险制度的正常运转带来较大影响，加上财政补助能够保证养老金的按时足额发放，但长期来看这将会为未来养老保险以及财政安全埋下严重隐患。2015年，河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西和青海等省份均已出现养老保险基金当期收不抵支的情况，而未来筹资问题可能更加严峻。

（二）不规范缴费普遍存在

根据2016年8月我国第四届企业社保高峰论坛发布的《2016我国企业社保白皮书》（下文简称“白皮书”）显示，2016年完全按照政策规定的缴费基数履行社会保险缴费义务的企业单位仅占25%，而且2016年与2015年相比，规范缴费的企业比例下降了13个百分点，呈大幅下滑趋势。白皮书还显示，约20%的单位存在未及时参保甚至漏缴问题，尤其是对处于试用期的职工未按规定及时参保问题十分突出，甚至还存在一些单位一直都未参保缴费的情况。另外，企业按最低基数履行缴费义务的问题较为普遍，在未按职工实际工资缴纳社保费的企业中，超过3成以上将其全数职工统一按最低基数缴费。从近年来的实际情况看，各地区一般每年都会出台一个社会保险最低缴费基数标准，一般而言最低缴费基数的发布，主要是为了简便征缴灵活就业者等以个人身份参保人员的社会保险费，但由于相关部门无力具体甄别参保者身份是职工还是个人参保，最后很多地方只能默认最低基数“一刀切”的简单征缴方式。企业为了节省人工成本，当然会选择以最低标准为其员工缴费，甚至鼓励员工以个人身份参保，因此导致缴费基数的“短斤少两”现象非常普遍。早在2009年，南京市40%以上的社保参保人员按社保最低基数缴费[8]，由此可见一斑。

（三）难以覆盖所有应参保的劳动者

作为社会安全网，社会保险应该尽可能覆盖所有劳动者。根据赶集网所发布的《2014年O2O自由职业者分析报告》，自由职业群体虽然收入较高，但他们很少选择主动参保，社保意识普遍淡薄，加上我国社保制度对自由职业者并无强制参保要求，所以他们缴费参保的比例并不高③。从收入水平来看，O2O自由职业者群体的收入已远远高于以职工身份参保的普通工薪阶层的月平均工资。2014年，O2O自由职业者税前月收入高于5 000元人民币的要占到68%，其中有9%的人超过1万元人民币，而低于3 000元人民币的仅占14%。自由职业者平均月收入达到8 312元人民币④，比上海市的白领收入还要高（2014年上海市的白领收入平均月收入为7 214元人民币）。从自由职业者群体的发展趋势来看，随着现代服务业需求的不断增加、社会分工的细化、以及互联网信息时代的到来和就业观念的转变，这个群体会不断壮大。目前自由职业者几乎覆盖了各个服务领域，比如：律师、汽车评估师、独立经纪人、自由撰稿人、专车司机、摄影师、家教老师、化妆师、洗衣工、保洁员、送餐员、维修工、代驾、月嫂保健、装修工、洗车保养师、按摩师、美容师、足疗师、美甲师、美容美发师等；⑤由《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室以及有关专家和机构所进行的2015年我国幸福小康指数调查也显示，灵活就业中的自由职业者在所有职业中排在第一位，成为公众眼中最具幸福感的职业；对18～25岁人群的调查发现，其中82.6%的受访者想成为O2O自由职业者。可以预见，未来自由职业群体具有极大的扩张潜力。但这个群体的社会保险尤其是养老保险的参保问题堪忧，政府应引起重视并从制度方面加以强化，尤其是养老保险项目，因为其他几项保险可以在缴费后的较短时间，比如次月就可以享受该项保险的待遇，而养老保险需要累积缴费数年才具备按月领取养老金的资格，因此需要强化参保制度，促使劳动者早缴费并尽可能坚持缴费。

四、养老保险项目实行费改税的优效性分析

（一）有效提高征缴效率

以费筹资模式下，由于社保部门征收力量弱、征收手段软等而导致拖欠、不缴或少缴等问题普遍发生而且很难克服。“费改税”以后，征收业务自然会由原来的社会保障部门全部移交给税务部门，凭借税务部门专业的征管队伍、遍及全国的征收网络及对纳税人的信息优势，完全有能力遏制各种逃费行为的大面积发生。而且社会保障税与个人所得税本来就存在着天然的联系，税务部门可以通过个人所得税、企业所得税等相关税种的征管资源，掌握着充分的个人和企业的收入成本信息，加以丰富的征管经验，不仅能够有效降低征收成本，而且能够精准征缴。不仅可以有效堵住企业利用个人与职工不同参保身份的费率差别逃缴费款的制度漏洞，也能够有效解决中途弃缴和断缴问题，以及通过税的强制性把大量参保意识淡薄的自由职业者强制纳入参保范围，因而扩大制度覆盖面；同时由税务部门原有征管力量替代社保部门的一套征管机构及征管人员，取消重复设置也大大降低了征缴成本。而且税改以后，征缴业务交给专业的税务部门，社保部门主要做好养老金发放工作，从而优化各部门的职能搭配，提高整体效率。

根据《中国社会保险发展年度报告2015》提供的数据，截至2015年底，城镇职工养老保险参保人的主要构成是：70.1%为企业职工，6.3%为机关事业单位职工，23.6%为城镇个体工商户和灵活就业人员等以个人身份参保的人员。可见，以职工身份参保的占绝大多数，但以个人身份参保的人员虽然不到总参保人数的1/4，但对这个群体的征缴问题不可小觑。通过费税改革至少可以有效阻止这个群体缴满15年即不再续缴现象的普遍发生，这对于城镇职工养老保险制度的平稳运行具有重大意义。

（二）有利于促进收入分配公平和中小企业发展

社会保障制度是实现社会公平的重要举措，只有遵循收入高者多缴、收入低者少缴的“量能缴纳”原则，才能通过参保人员之间的互济而缩小社会收入分配差距。在目前以费筹资模式下，各地普遍采取划底线的简单征缴办法，即每年以当地社会平均工资作为最低缴费基数，所有参保单位、职工和灵活就业者都可以依据此标准计算缴费数额，因此出现了前文所述的缴费“一刀切”现象，这极不利于较低收入者，也不利于中小企业发展。由于中小企业职工以及许多低收入者的实际工资收入一般普遍低于社会平均工资，因此这部分参保者所负担的实际缴费率要高于名义缴费率；而那些实际工资水平较高的企业、职工及其他较高收入者，其实际缴费率则要低于名义缴费率，这不但损害了社会公平和企业公平竞争的环境，显然也违背了通过社会保险实现社会成员互济功能的初衷。另外，把社会平均工资作为最低缴费基数，必然导致缴费基数随着社会平均工资连年上涨，而事实上很多企业和职工的工资可能几年都不增长，这也造成有些参保单位和个人的实际负担率高低不均。只有实行费改税，税务部门利用其专业优势实现精准征缴，这一矛盾才能自然化解。

（三）有利于改善地区平衡

缴费制模式下地区之间难以余缺调剂。从历年统计数据来看，各地区城镇企业职工养老保险基金收支状况差异很大，有些地区存在大量结余，但有些地区收不抵支，而且资金缺口很大。例如2015年，辽宁省养老保险基金收入1 499亿元人民币，支出1 604亿元人民币，收支缺口105亿元人民币；而广东省收入2 418亿元人民币，支出1 398亿元人民币，资金结余1 030亿元人民币[7]，但由于制度阻隔难以调剂使用。这種余缺共存现象不仅在省际之间存在，在省以下的县市之间同样也存在类似情况。在“以费筹资”模式下，资金调剂非常困难，迫使财政不得不通过转移支付对收支存在缺口的地区给予支持。一方面，结余较多的地区担忧结余资金的保值和增值问题，采取措施降低本地区实际缴费率；另一方面，入不敷出的地区为了减少资金缺口，不得不提高本辖区缴费率，这样地区间的费率差别也导致地区间的经济发展差距越来越大。实行费税改革以后，财政部门可以按统一标准实行统一征收和统一管理，既利于地区间余缺互济和地区间平衡发展，也利于减轻财政负担。

五、养老保险费税改革方案分析

城镇职工养老保险的税改方案设计，原则上应尽可能与现行城镇职工养老保险的缴费制度相衔接，但有些要素必须进行调整。

（一）税率测算

现行养老保险制度规定的名义费率是28%，其中企业与个人分别承担20%和8%，但在执行过程中各地普遍存在缴费基数不实的情况，为了减轻缴费负担，不少企业少报、瞒报职工人数和工资或按最低基数缴费，最终导致实际缴费与应缴费额相距较远。比如，据世界银行调查[8]，1994年我国城镇职工养老保险的名义费率在23.5%以上，但实际缴费比率大约只相当于工资总额的13%，即实际费率只有名义费率的一半左右。根据《中国社会保险发展报告2014》的数据可以计算出2014年实际缴费基数大致为单位就业人员平均工资的65%⑥，意味着单位的实际费率为13%（即20%×65%），个人的实际缴费率为5.2%（即8%×65%）。多年来，学者们的研究结果以及统计数据都表明，用人单位的实际缴费基数不足实际工资水平的70%⑦。封进（2013）以江苏、浙江、福建和广东四省份制造业企业为样本，对企业缴纳社会保险情况进行研究，发现四省参保企业的实际缴费率分别为14.99%、10.17%、8.7%、9.37%，企业实际缴费率平均为10.82%[2]。可见，企业的养老保险实际缴费率远远低于20%的名义费率，由于单位缴费与个人缴费具有联动关系，所以个人的实际缴费率也远远低于8%的名义费率。杨燕绥（2011）依据2010—2050年人口预测数据的测算，现收现付平衡模式下，满足社会养老保险金需求的最高税率应不超过10%，即便到2050年，社会养老总税率也只需按照社会平均工资的14.93%征收即可满足收支平衡[9]。另据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，所有参加城镇企业职工基本养老保险人员，其基本养老保险关系随就业跨省转移时，单位缴费按12%转移，依照前文的分析，如果将不实的缴费基数折算为实际费率，则实际转移接续费率最高不超过实际工资水平的8.4%。以上分析表明，实际所需和所缴的费率都远低于现行名义费率，费改税不能沿用原来的名义费率。

综合以上分析及参考国际经验，我国城镇职工养老保险实行费改税以后，总税率可以确定为18%，其中个人承担8%的税率，雇主承担10%的税率。灵活就业人员因没有雇主或没有稳定的雇主，18%的税率全部由参保者个人承担。这样，可以维持原来的实际征缴收入水平，也没有增加企业的实际缴费负担，有利于平稳推进改革，同时与其他国家该项社会保障税税率基本相当，有利于提高原来诚实缴费企业的国际竞争力。

（二）纳税人

按照我国社会保险法的规定，对城镇职工实行强制参保，由单位和职工共同履行缴费义务，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员自愿参保，由参保个人承担全部缴费。为了与缴费制制度平稳衔接，城镇职工养老保险实行费税改革以后，纳税人范围应依然以城镇劳动者及其单位为主，包括城镇所有企业、机关事业单位及其职工，以及没有参加城乡居民养老保险的无雇工个体工商户、非全日制从业人员和其他灵活就业人员等城镇劳动者。

（三）课税对象与计税依据

社会保险税一般是以劳动所得作为课税对象。对于单位和职工，计税依据分别是用人单位的职工工资总额和职工个人的工资额，其中“工资”的内涵等同于个人所得税的“工资、薪金所得”。对于无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员等，因纳税人的具体收入来源情况比较复杂，难以统一确定计税依据，依据以“劳动所得”计税的原则，大体可以按照以下三种方法确定其课税依据。一是将其缴纳个人所得税时所核定的各项应税所得进行归类，将其中与劳动所得有关的收入额合并作为计税依据。比如，可以将其“劳务报酬所得”“稿酬所得”等各项与劳动有关的收入合并作为计征依据。二是参照国际通行做法，将个人所得税的应税所得额直接作为社会保障税的计税依据[10]。一般个体工商户和私营业主的劳动收入核定较为困难，可以按照征收个人所得税时所核定的“个体工商户的生产经营所得”计征税额。三是对于难以确定其各项收入额的纳税人，可以采用当地上一年度社会平均工资作为计税依据。

另外，对于高、低收入群体分别設置缴费基数上下限问题，现行城镇职工养老保险制度规定工资低于当地社会平均工资60%的低收入群体按社会平均工资的60%计算应缴费额，工资超过当地社会平均工资300%的高收入群体，按社会平均工资300%计算应缴费额，超出部分不用缴费。费改税以后，计税依据限额设置继续沿用此标准，但对于工资低于当地社会平均工资60%的低收入群体，应考虑其税后生活水平，如果税后收入低于当地最低生活标准则应免于征税，对于工资超过当地社会平均工资300%的高收入群体，可以依照社会平均工资的300%计征，超出当地平均工资3倍以上的部分免于征税。

（四）征收管理

社会保险税虽然是“税”，但所征税款要专款专用，不能与一般税款混合使用，城镇职工养老保险税所征税款也只能用于发放养老金，不能挪作他用。由于社会保险税是具有返还性质的税种，养老保险参保者所缴税金与其退休后享受的养老待遇之间存在一定的关联，所以税改以后应继续沿用统账结合的管理模式，尤其要做好将职工缴税计入其个人账户的登记工作，当然个人账户可以改为名义账户而非实账账户，单位所缴税款则统一计入统筹账户。以个人身份参保的人员所缴纳的税款，则按照职工与单位的缴税比例同比分割分别计入两个账户。这样，可以保证后续工作的顺利开展，比如待遇核算、退保或转保等。如果参保人到了法定退休年龄，缴费或税累计年限达不到十五年，则可以申请转入城乡居民社会养老保险而享受相应的养老待遇，或者申请退保，退保申请成功后即退还其个人所缴全部税款。这些都依赖完备的账户信息登记，这也是不同于其他税种征管工作的一项内容。

注释：

①周潇枭：《楼继伟：推进养老保险体制改革，“费劲费大了”》，21世纪经济报道，http：//epaper.21jingji.com/html/2017-04/24/content_60610.htm，2017年4月24日。

②王晓慧：《谁在“抛弃”养老保险？人社部：职工养老保险缴费人数占比十年降了10个点》，华夏时报网，http：//www.chinatimes.cc/article/60566.html，2016年9月9日。

③《赶集网2014年O2O自由职业者分析报告》，和讯网，http：//tech.hexun.com/2015-01-07/172147207.html，2015年1月7日。

④《O2O自由职业者均月薪超八千》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/tech/2015-01/12/c_127377549.htm，2015年1月12日。

⑤《最具幸福感职业调查：自由职业者居榜首》，搜狐财经，http：//business.sohu.com/20160404/n443270673.shtml，2016年4月4日。

⑥李唐宁：《目前平均实缴基数不足工资七成》，经济参考，http：//www.jjckb.cn/2016-03/28/c_135227882.htm，2016年3月28日。

⑦徐婷婷（2015）数据为“50%～60%”，陈伟诚、郭席四（2005）数据为“60%～70%”，王延中（2001）“抽查发现1999年广东省企业用于缴纳养老保险费的基数，只占职工实际工资总额的70%左右”。

参考文献：

[1]赵静，毛捷，张磊.社会保险缴费率、参保概率与缴费水平——对职工和企业逃避费行为的经验研究[J].经济学（季刊），2015，（10）：341-372.

[2]封进.我国城镇职工社会保险制度的参与激励[J].经济研究，2013，（7）：104-116.

[3]杨怀印，赵清莹.经济新常态下社会保障制度的调整研究[J].云南社会科学，2015，（5）：80-83.

[4]郑秉文.供给侧：降费对社会保险结构性改革的意义[J].中国人口科学，2016，（3）：2-11.

[5]刘长庚，张松彪.我国企业职工基本养老保险制度中企业缴费率应降低[J].经济纵横，2014，（12）：112-115.

[6]彭宅文.财政分权、转移支付与地方政府养老保险逃费治理的激励[J].社会保障研究，2010，（1）：138-150.

[7]人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心.中国社会保险发展年度报告2015[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2016.

[8]陈伟诚，郭席四.逃费：中国社会养老保障制度的困境[J].市场与人口分析，2005，（2）：53-56.

[9]杨燕绥，朱祝霞.社会保障税的税源与税率研究——基于2010—2050年人口预测数据[J].财贸研究，2011，（6）：76-83.

[10]蓝相洁.项目式还是对象式——社会保障税设置模式比较及其选择[J].河北经贸大学学报，2014，（3）：54-60.

责任编辑：武玲玲