试述中央和地方财政关系及其完善

任晋晋+任苗苗

（1.山西财经大学 山西太原 2.山西师范大学 山西临汾）

摘要：要发挥财政在国家治理中的基础作用，就需要处理好中央和地方的财政关系。中央与地方的财政关系主要包括：中央政府与地方政府之间的财权划分、中央政府与地方政府之间的事权划分。党的十八大报告①和十八届三中全会②都对理顺中央与地方财政关系做了规划和部署。随着我国税制改革和预算管理制度改革的深入推进，对中央和地方财政关系的完善愈发紧迫。本文正是在此情况下，通过剖析中央与地方财政关系的现状，研究其现阶段存在的问题，最后提出优化可行的政策建议。

关键词：中央；地方；财权；事权

一、中央和地方财政关系存在的问题

分税制改革使中央和地方财政关系变为了另一种模式，它在促进收入增长，调整产业结构、协调地区发展方面产生了巨大的作用。但随着我国经济社会的发展，中央与地方财政关系也出现了一系列的问题。

1.财权事权划分不合理

1994年的分税制对我国中央与地方政府的财权事权重新进行了划分，到现在，占财政收入52%的中央政府，只有占总财政支出30%的事权，财权事权划分不合理。地方承担的事务越来越多，所需的支出也相应增多，可地方财力却极其有限，这严重阻碍了地方政府职能的实现，不利于调动地方政府的积极性。现在，中央财政主要负责国家安全等的支出；地方财政主要负责与本辖区经济事业发展有关的支出。事实上，中央和地方的事权划分并不明晰，或有的很清楚，执行过程中并没有遵循。最终，使得有些事没有人管，有些事很多单位在管，行政效率极其低下。

2.转移支付制度不合理

转移支付制度是中央通过对地方的转移支付（主要是财政拨款）来实现区域间财力均衡。我国转移支付制度有不合理之处：首先，转移支付的结构不合理。正常来说，一般性转移具有更强的财政均衡能力，但是，跟专项转移支付相比，我国的一般性转移支付较少，这对区域间的均衡发展有害无利。其次，转移支付资金的分配不规范。四川、河南、湖南、湖北等地获转移支付资金较多，而吉林、山西等经济比较落后的地方，转移支付反而较少。最后，转移支付的监管不到位。现行财政转移支付有很多种形式，但却缺乏科学、有效的监督、控制和约束，这就使得资金在使用过程中被大量浪费和挪用，甚至会发生地方政府为获得财政资金而作假的现象。

3.各地方政府财力不平衡

我国各个地区的经济发展有很大的差异，因此，各个地方政府的财政税收收入也必然存在着很大的不同，这就必然会导致各地方政府财力的不平衡。比如我国东部地区由于有沿海的发展便利，自改革开放以来，发展迅速。中部和东北等地只能依靠当地的资源优势，但资源是有限的，依靠资源发展是不持续、不经济的，地理位置上的差异限制了这些地区的发展，从而形成恶性循环，进而导致经济环境落后。

三、完善中央和地方财政关系的政策建议

由上文分析可知，中央与地方财政关系存在许多问题，为了更好促进我国央地财政关系和谐、有序的发展，提出如下政策建议：

1. 合理划分中央与地方政府的事权和财权

根据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》③，未来我国中央地方事权可以划分如表：

当前，财政体制改革的主要目标，就是让中央和地方的事权和支出责任相适应。支出责任涉及财权、财力。财权包括税权、债权、费权和产权。地方的财力来源主要包括自身财权所获取的收入和上级政府的转移支付两方面的内容。因此，只要做到财权和事权相匹配，事权和能力相适应，中央与地方分级治理架构就会更完善。

2.完善中央对地方的转移支付制度

财政转移支付制度的完善有利于理順中地财政关系，通过选择合理的转移支付方式，保证财力与事权相匹配，从而推进不同区域之间基本公共服务的均衡。

首先，增加一般性转移支付。通过选择一个税基稳定、税源充足的税种，作为一般性转移支付的资金来源，形成一般性转移支付稳定增长机制，争取最大程度地发挥一般性转移支付平衡地区差异的作用。其次，不断规范专项转移支付。逐项清理专项转移支付，取消政策效果不明显的项目，合并内容重复交叉的项目，严格控制新增转移制度项目，尤其是属于地方事权职责的项目，加强专项转移支付审批程序。最后，积极探索横向转移支付制度。我国可以建立省级和地市级两种方式的横向转移支付制度。通过各省之间的财政资金转移，可以使省级财政大体均衡；通过同省不同地市的资金转移，有利于省内各地市的财力均衡。两种方式同时进行，就可以使全国范围内的财力大体均衡，共同发展。

4.完善省以下分税制

一方面，省以下财权与事权相配比。对于省以下的各个层级政府应以文件形式明确其应享有的税收分成比例和应负责的事权，同时做到，财力与事权相配比。同时，不断完善各层级的政府机构设置，降低税收成本，提高行政效率。另一方面，实行“省直管县”和“乡财县管”。也就是由省级财政直接管理县级财政，乡镇政府由县级政府负责管理，通过这种方式就可以减少政府级次，既精简了机构，又提高了各级政府的统筹平衡能力。

参考文献：

[1] 冯兴元.中央和地方财政关系的症结与应变[J].人民论坛，2010（20）

[2] 夏先德.完善中央和地方财政关系的基本设想[J]. 国家行政学院学报 2015.4

[3] 贾康.《优化重构中央与地方财税关系》，《中国税务报》.2013年7月1日

[4] [7] 张千帆.《中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路》，《政法论坛》.2011年第5期

[5] 胡玉桃.完善中央与地方财政关系的法治化路径学习与实践 2016 年第 10 期

1. 胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力和事权相匹配的体制。”

2.党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》中强调“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任……进一步理顺中央和地方收入划分”。

① 2016年8月24日，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分的指导思想、总体要求和划分原则，对推进中央与地方财政事权划分、完善中央与地方支出责任划分以及加快省以下财政事权和支出责任划分等作出了具体部署和路线安排。

① 胡锦涛同志在党的十八大报告中指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力和事权相匹配的体制。”

②党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》中强调“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任……进一步理顺中央和地方收入划分”。