天津市农村可再生能源管理障碍分析与政策选择

张铁亮 张莉敏 王敬 李军幸 周其文

摘要：开展天津市农村可再生能源管理障碍分析与政策研究，可为全市加强农村可再生能源管理、保护和改善农村生态环境提供参考。文章阐述了天津市农村可再生能源管理的基本架构，结合生态文明、能源安全、依法治国等战略形势强调了全市农村可再生能源管理面临的挑战，从思想认识、管理体制、法规政策、宏观规划、后续管理等多个雏度全面分析了存在的管理障碍，并针对性地提出了相关政策建议。研究认为，全市加强农村可再生能源管理必须优化政策路径，进一步健全管理体制机制、完善法律政策体系、加强科学规划、完善市场机制、强化后续监管服务、健全宣传教育体系等。

关键词：农村可再生能源；架构；障碍；政策；天津

中图分类号：X37 文献标志码：A 论文编号：cjas17030018

0引言

近年来，天津市农村可再生能源发展迅速，为全市农村污染减排、农民增收发挥了重要作用。但随着生态文明建设、依法治国等战略的深入实施，全市农村可再生能源发展也面临新的挑战。及时分析天津市农村可再生能源管理障碍，提出切实可行的政策建议，可为全市加强农村可再生能源管理提供参考。李景明等研究认为，农村可再生能源有助于美丽乡村建设，应从战略、机制、资金、技术、意识等方面加强管理。这些研究可为开展农村可再生能源管理提供重要支撑，但也存在障碍分析不全面、政策建议较笼统等问题，尤其是针对天津市实际情况的研究较少。因此，笔者充分借鉴有关研究成果，从天津市实际出发，围绕思想认识、管理体制、法规政策、宏观规划、后续管理等多个维度，全面分析全市农村可再生能源管理障碍并提出针对性的政策建议，有助于进一步加强其科学管理、促进健康发展。

1天津市农村可再生能源管理基本架构

1.1管理机构：层级化

全市农村可再生能源管理，以市、区两级管理为主、乡（镇）级管理为辅。截止2013年底，全市各级农村能源推广管理机构共有8个，其中市（省）级1个，区（县）级7个；从业人员52人，其中市（省）级4人，区（县）级48人。市（省）级层面，市农委负责全市农村可再生能源统一管理；区（县）级层面，区农委或种植业服务中心，负责辖区内农村可再生能源管理，其中蓟州区、宝坻区、武清区、宁河区、静海区等均建有专门的管理机构。

1.2管理政策：制度化

1.2.1在法律法规方面 管理依据主要有国家层面的《可再生能源法》、《节约能源法》、《农业法》、《循环经济促进法》等相关法律，以及地方层面的《天津市节约能源条例》、《天津市环境保护条例》、《天津市农业生态保护办法》等法规。

1.2.2在行业管理方面 全市坚持标准化、严要求，确保建设质量。一是严格执行施工人员准入制度，由骨干技术人员牵头组建施工队伍，做到项目建设标准化，配套安装规范化。二是严格实行集中采购制度。主要关键设备由市级管理部门按规定组织采购，各项目区全部采用中标产品。

1.3培训与职业技能鉴定：标准化

为适应发展需要，每年开展技术培训和职业技能鉴定。仅2013年，就有2357人次参加了农村可再生能源相关技术培训，1406人参加技能鉴定并获得资格证书。此外，市、区农村能源主管部门先后多人次参加全国大中型沼气技术培训班和户用沼气技术标准化培训，对提高全市农村沼气工程的标准化设计、规范化建设和科学化管理具有积极的推动作用。

1.4服务体系：网络化

按照“社会化服务、物业化管理、产业化发展”思路，积极开展后续服务与管理模式的探索，逐步形成了能够覆盖全部沼气用户的乡村沼气服务网点。截止2013年底，建设区（县）级服务站1个，从业人员3人；乡村服务网点183个，从业人员575人，覆盖范围73350户。

1.5经费投入：稳定化

在中央资金的引导和支持下，全市进一步整合原有资源向农村能源建设倾斜，上调市级财政补助标准，加大扶持力度。截至2013年底，共投入资金近1.4亿元，其中中央投资2043.4万元，市（省）级投入4413.04万元，区（县）级投入132万元，大部分资金用在农村沼气建设、利用等方面。

2天津市農村可再生能源管理面临的机遇与挑战

2.1生态文明建设、美丽天津建设，为天津市农村可再生能源发展提供了契机

党的十八大提出了“五位一体”的总体布局，并强调把生态文明建设放在突出地位。这是一项重大战略部署，也是一项长期任务，而解决日趋严峻的生态环境问题则是前提和基础。能源发展是生态文明建设的重要组成部分，能源生产利用方式的变革创新是经济社会转型升级的关键。只有大幅减少对能源的需求，从源头上削减污染物排放源，才能从根本上保护生态环境，这既是全球走向可持续发展的大势所趋，也是中国推进生态文明建设的必然要求。而中国仍处于以煤、石油、天然气为主的能源时代，落后于世界能源发展潮流，必须优化或重塑能源生产与消费体系。为此，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调要调整能源结构，发展清洁能源、可再生能源，不断提高非化石能源在能源消费结构中的比重。天津市积极响应中央号召，大力推进美丽天津建设，实施“四清一绿”行动，加快调整能源结构、增加清洁能源，大力削减煤炭消费总量，这为全市农村可再生能源发展提供了契机。

2.2能源安全形势、能源发展潮流，为天津市农村可再生能源发展提供了机遇

中国能源安全面临日益严峻的压力，促进可再生能源的发展和利用是缓解中国能源安全压力的必由之路。目前，中国是世界第二大石油净进口国、煤炭净进口国，2012年天然气对外依存度超过28%。由于化石能源的相对不足，未来中国能源对国际市场的依赖程度将越来越高，再加上国际贸易、国际市场等不确定因素，国际能源价格的波动将影响中国的化石能源供给，对经济社会造成冲击。同时，人类能源的利用经历了柴薪为主、煤炭为主和油气为主3个不同时代，现在正朝着非化石能源方向发展。顺应世界能源的清洁化、低碳化生产与消费趋势，就必须提高非化石能源比重。而中国作为农业大国，农村可再生能源发展前景广阔。

2013年，天津以7.49%的能源消费增速支撑了12.5%的GDP增速，能源消费弹性系数下降到0.599，基本实现了“经济增长所需能源一半靠节约”。但全市正处于城市化、工业化加速发展阶段，能源消耗总量持续增长的势头难以改变。而全市清洁能源仍然紧缺，煤炭占一次能源的比重仍处于60%左右，天然气、太阳能等清洁能源占比非常小。据统计，2013年全市农村能源消耗333.6万t标准煤，其中商品能源299.2万t标准煤、占89.7%，非商品能源34.4万t标准煤、占10.3%。天津能源发展方式亟待转型，能源结构需要调整，农村可再生能源发展面临大好机遇。

2.3依法治国、依法治市的法制背景，对天津市农村可再生能源管理提出了要求

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署。推进能源革命，也需要发挥能源法律规范的引领和保障作用。对可再生能源发展和管理而言更是如此。从国际看，世界各国普遍采用“法律先行”的可再生能源发展模式，通过法律及政策来为其可再生能源发展提供坚实的保障；从国内看，法律能够刚性地约束能源项目投资方和地方政府必须采用先进、成熟技术、有序地按照国家低碳发展战略和目标建设新区能源系统，实实在在地推动分布式供能、可再生能源等各种先进技术的集成应用，提高能效。目前，中国已逐渐形成以《节约能源法》、《可再生能源法》为主，《可再生能源发电管理规定》及相关政策等为辅助配套的可再生能源法律体系，为科学、规范可再生能源管理提供了法律保障。天津市认真贯彻落实中央关于依法治国的工作部署和加强可再生能源的管理要求，全面推进依法治市，建设法治天津，切实加强生态环境保护、资源能源综合利用等立法，促进人与自然和谐发展。这些都要求天津市农村可再生能源管理也要法制化、制度化。

3天津市农村可再生能源管理障碍分析

3.1思想认识有局限，境界有待提升

一方面，部分领导干部的认识不高。部分区的领导干部仍然受传统发展思维局限，认识不到农村可再生能源对节约资源、保护环境、维护能源安全的重要性。缺乏必要的主动精神和长远意识，没有认真推进，导致农村可再生能源管理散乱。另一方面，农民群众的认识有限。由于宣传不到位等，部分群众认为农村可再生能源就是建设沼气池，唯一好处是省柴节煤、煮饭方便，而且还存在“不给补助不建设”等现象，持观望态度，消极对待。

3.2管理体制不完善，职能存在交叉

首先，管理机构不健全。全市大部分乡镇没有农村可再生能源管理机构或人员；甚至部分区也没有专门的管理机构，管理队伍薄弱。其次，管理职能有交叉。市级层面管理农村可再生能源工作的是市农委，区（县）级层面既有农委、又有种植业服务中心；既有行政机关，又有事业单位，上下级间工作对接不顺，同级间工作相互牵制，职能存在交叉。

3.3法规政策较薄弱，没有形成体系

一是缺乏针对性的法规。目前，全市農村可再生能源管理主要依据国家层面的相关法律法规及本市的相关规定，没有针对性的法规，管理依据较为单薄。二是部分法律法规依据年代久远、内容过时。如《天津市农业生态保护办法》于2000年颁布，至今已17年，其部分内容规定早已与现实不符，急需更新；而且内容规定与农村可再生能源的相关性也不强。

3.4宏观规划较欠缺，发展目标不明

首先，缺乏科学的发展规划。一是农村可再生能源底数不清。没有对全市农村可再生能源总量，如生物质能、太阳能、风能、地热能、海洋能等的理论产生量（或蕴藏量）、使用量、剩余量等进行全面的统计与评估，底数不清。二是农村可再生能源发展潜力不明。未来全市农村可再生能源的发展空间有多大？发展的极限是什么？其制约因素又是什么？无法科学回答。三是农村可再生能源发展规划不足。全市农村可再生能源发展的目标、规模、布局，以及每个区发展重点、程度等没有明确安排；管理也缺乏系统性，缺乏清晰的管理体系规划，如政策体系的制定与实施目标、内容清单，以及管理体制完善的步骤等不明确，无法相对清晰的给出计划安排等。

3.5后续管理跟不上，项目效益打折

全市农村可再生能源的后续管理滞后，存在重建设轻管理、重使用轻维护等现象，导致部分项目或工程不能正常使用，甚至弃用、报废。据统计，2013年全市农村户用沼气报废498户，沼气工程报废24处，其中处理农业废弃物的小型沼气工程报废23处；秸秆热解气化集中供气项目报废7处。究其原因：一是用户素质不高、技能有限，这是直接原因。如沼气池等建设项目的日常管护主要由农户自行承担，农户只是掌握基本的安全使用知识，技术水平有限，当遇到技术难题时，不能维护和维修，导致停用。二是后续服务管理体系不健全，这是深层原因。2013年全市没有建设市（省）级服务站；区（县）级服务站也只有1个，从业人员3人。相对广大用户，专业服务站、专业技术人员尤其是维修人员远远不够，且检测设备、维修工具、相关配件等也远不能满足现实需要，更重要的是对建成、验收的项目缺乏必要的跟踪管理，使项目运行年限与效益打了折扣。

4天津市农村可再生能源管理的政策选择

4.1完善体制，健全长效管理机制

管理体制，是推进农村可再生能源建设与管理工作的组织保障。首先，理顺管理机构。通过多种方式，加强区（县）级、乡镇级管理机构建设，补充管理人员，完善市一区（县）一乡层级的农村可再生能源管理机构体系。其次，健全长效机制。明确管理机构职能或职责，建立长效管理机制，实现农村可再生能源发展的常态化管理。

4.2强化立法，健全法规政策体系

法律法规，是推进农村可再生能源建设与管理的根本依据。依据国家法律法规，结合本市实际，制定针对性的《天津市农村可再生能源管理办法（条例）》，将多年来积累的大量经验与相关政策、措施进行法律化、制度化，对全市农村可再生能源的开发与利用、生产与经营、监督管理等方面进行规定。同时，制定相配套的实施细则，或由区制定具体规定，以指导、规范、推进与保障该工作顺利发展。

4.3加强科学规划，强化战略引导与宏观调控

科学规划，是推进农村可再生能源建设与管理的先导手段。首先，制定科学的发展规划。从农村可再生能源的种类、结构、规模、布局等发展现状，以及经济社会发展情况、人口状况、能源需求情况等方面着手，切实摸清农村可再生能源底数，科学评估与预测发展的合理性及潜力，揭示主要问题与制约因素，明确发展的合理模式、规模、结构与布局，以及未来的发展速度、阶段与步骤，合理安排土地、生产、人口、经济等；对各区，由于在经济社会发展、能源利用水平和区位自然条件等方面均存在显著差异，要坚持因地制宜、分类指导、突出重点和循序渐进，充分发挥各区的区位资源和特色产业优势，在全市总体规划的基础上，针对性地制定发展目标、具体措施等。其次，纳入国民经济和社会发展规划。在评估农村可再生能源发展对能源安全的贡献、对环境保护的贡献，以及对国民经济和社会的支撑程度等基础上，明确其发展目标与具体措施，纳入国民经济和社会发展规划，尤其是五年或中长期规划。第三，制定管理性规划。明确未来全市农村可再生能源管理的思路、机构与职能、队伍建设、经费投入、将要制定的法律法规与制度政策，以及各单项要素发展的指导意见等，给出内容清单、时间表和路线图。

4.4完善市场机制，拓宽投资范围

资金投入，是推进农村可再生能源建设与管理的重要保障。从国内外农村可再生能源发展的先进经验与趋势来看，实现农村可再生能源的市场化运作是大势所趋。应在政府财政投入的带动下，积极探索农村可再生能源市场化经营道路，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，吸引各类投资主体，拓宽融资渠道，建立多元化投入机制，加强资金保障。一是积极引导社会资金投入。强化政府投入的撬动和引导作用，探索通过投资补助、资本金注入等方式支持农村可再生能源PPP项目，鼓励和吸引各类投资主体参与农村可再生能源建设。二是充分调动农民积极性。采取补助或补贴等手段，如农户开发建设沼气池给予补助、使用沼气给予补贴等，调动广大农民群众的积极性和主动性，共同推进农村可再生能源发展。

4.5强化后续监管服务，保障长期发挥效益

后续管理，是保障农村可再生能源事业效益发挥的必要手段。一是加强监督检查。建立健全工作机制，对项目或工程的建设、运行、维护等进行全程监管，通过约谈、问责或减少资金投入等方式，切实加强后续管理，提高工程效益，延长服务期限。二是健全服务体系。进一步改进服务方式，树立物业化管理理念，加强区（县）、乡镇服务站建设，充实专业服务人员，配备专业工具设备，制定管理规章制度，实现对农村可再生能源建设项目的指导专业、维修及时与服务到位，为保障项目长期发挥效益提供必要的技术支撑。

4.6健全宣传教育体系，营造良好社会氛围

思想认识，是推进农村可再生能源管理的内在因素。要建立健全宣传教育体系，营造良好的舆论环境，在思想层面上进一步提高对农村可再生能源发展重要性的认识。领导干部，是农村可再生能源发展的管理者。要把科学管理的理念贯穿于农村可再生能源的开发利用、推广经营，保障该项事业的长远发展。重点开展理顺管理体制，完善管理机制，提高其指导、协调农村能源工作的能力和水平，增强工作推进的内在动力；加强宣传、教育与培训，不断提高管理人员的能力。广大农民群众，是农村可再生能源项目建设与使用的主体，是直接参与者与受益者，更是直接管理与维护者。通过宣传、培训等方式，进一步提高广大农民群众对农村可再生能源的认识，并不斷提高相关技能，形成推广使用、自觉维护的良好氛围，发挥项目效益。

5结论

通过对天津市农村可再生能源管理情况的全面梳理与分析，发现全市农村可再生能源管理已形成了基本架构，为全市农村能源供给、生态环境保护和农民增收发挥了重要作用，但与生态文明、能源安全、依法治国等形势要求相比，仍然存在思想认识、管理体制、法规政策、宏观规划、后续管理等方面的管理障碍，必须及时优化政策路径，进一步健全管理体制机制、强化法规政策体系、加强科学规划、完善市场机制、强化后续监管服务、健全宣传教育体系，以保障其健康发展、发挥更大作用。较以往相关研究，文章研究分析的范围、层次均有大幅拓展，且更具针对性、操作性，有助于天津市加强农村可再生能源管理。但不可否认，研究采用定性与定量相结合、定性分析为主的方法，定量分析相对较少，需要改进。今后，努力探索采取定量分析方法，尽可能地定量评估管理障碍造成的影响、定量设计与制定相关政策等，以进一步提高政策建议的科学性、实效性。