“土地经营权有序流转”法律文件实施中的银行业应对

黄丹 中共大连市委党校法学教研部

“土地经营权有序流转”法律文件实施中的银行业应对

黄丹 中共大连市委党校法学教研部

2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。文件实施三年多来，在鼓励投融资和规范土地经营权流转方面发挥了重要作用。同时也产生了一些新情况和新问题，需要银行业高度关注。

金融法律文件 实施 银行业应对

一、该《意见》的具体改革措施

理解一个政策的各项具体规定，首先要先理解监管的意图，尤其对于农村土地流转这种涉及到根本制度的改革意图。中国在历史上一直是一个以农业为主的国家，什么都离不开土地和农民。随着现在经济的发展，农村与城市的矛盾在不断凸现，那么农村土地的流转和适度的规模经营是现在农业发展必须走得路。

改革是为了让农民们过上好日子，让农民能够安心从事农业，这样才能保障国家的粮食安全、保障政权的稳固。而在现在的环境下，只能通过促进农业的增效、提高农业的规模经营才能够上农民们过上好日子。这也要求在改革的过程中，方向要明、步子要稳，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，要让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

二、具体改革措施

（一）明确什么能够转

《意见》首先明确的是健全土地承包经营权登记制度，即在流转之前先明确有哪些是统一登记在册，且能够流转的。主要是包括“承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利”三种权利凭证，建立健全土地承包经营权信息应用平台，确权登记原则上确权到户、到地。在完善确权登记的同时，明确了颁证工作的推进要求，要用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

只有上述基础的确权、颁证工作完成后，土地承办经营权流转才能够真正规范地运转起来。

（二）创新、规范怎么转

1.创新土地流转的形式是《意见》提出的核心内容。第一是鼓励承包农户转包、出租、互换、转让、入股。第二是地方政府引导农户长期流转承包地并促进转移就业。第三是互换、并地解决细碎化问题。第四是同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。以转让方式流转的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应报发包方备案。

其中需要进一步明确的问题是集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式；推进土地经营权抵押、担保试点，探索建立抵押资产处置机制。

2.规范流转行为、加强土地用途管制是流转工作能够平稳开展重要保障方式。第一在流转过程一定要明确决定由承包农户自主决定，收益归承包农户所有。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。第二是提出了最严格的耕地保护制度，“不得改变土地用途”“严禁借土地流转之名违规搞非农建设”，结合现在的八项规定，更加“严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等”。主要就是要确定流转之后土地还是用于在农业生产之上，而不是借此机会又用到了房地产之上。

3.完善服务、建立一系列配套处理机制是土地流转工作顺利推进的辅助支持。从健全土地流转服务平台、完善县乡村三级服务和管理网络，到建立土地流转监测制度、加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，这些措施从整个流程上保障了土地流转能够长期有效的进行下去。每一个环节可能会出现的问题都要体现准备好措施，问题出现我们不怕，怕的是没有准备好如何去解决问题。

（三）转了干什么用

回到改革的目的上，土地改革是希望将更多的土地集中到愿意并且有能力进行农业规模化经营、扶持粮食规模化生产的人手中，稳定全国的农业发展。那么土地流转的最终目的一定不是搞房地产，而是要培育起一批新型农业经营主体。

发挥家庭经营的基础作用、探索新的集体经营方式、加快发展农户间的合作经营、发展适合企业化经营的现代种养业并加大对新型农业经营主体的扶持力度都是《意见》提出培育新型农业经营主体的方式。

三、金融机构面对的挑战与对策

该《意见》主要是关于农村土地经营权流转的规定，其中也明确提到了对金融机构的要求，“引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。”以后的业务机会集中在传统的信贷投放与投行业务之上。《意见》实施三年多来，政策机遇很多，但也面临着诸多挑战。我国商业银行作为长期经营城市金融业务的银行，多数银行经营偏好房地产和平台类大型项目。但是在平台被清理、房地产一崛起就被调控的现在，顺应国家政策导向不应再成为纸面上的口号。银行要看到对于鼓励的政策在不遗余力地推进，对于管控的政策的措施也在不断升级，等待政策的掉头基本是不可能。因此，银行能够做的就是改变以往的经营偏好，提前研究政策措施，为银行转型做好行业上的研究。

1.结合《意见》导向，银行可优先选择农业龙头企业，如有实力的农民合作社、混合所有制经济实体等参与到土地经营的客户进行合作，提供包括信贷、投行业务在内的综合服务，但在实施初期对于单个农户的贷款要谨慎控制。2.结合银行网点的布局和村镇银行的发展，对于能够辐射到县的机构应加强对当地农村经济的分析与研究，寻找提供延伸服务的机会、创新业务产品组合，拓展有抵、质押担保的信贷业务，谨慎开展纯信用类贷款。3.对于政策上有农业补贴或者财政项目资金直接投资的项目，各行可以寻找介入的业务机会，并且建立更为长期与稳定的合作关系。4.鉴于目前《意见》还有很多内容有待法律和制度的上进一步落实，加强对法律政策的提前研究，为业务后续的创新与开展提供支撑，也是各行自己需要提前进行的准备。

黄丹（1977-），女，毕业于东北财经大学法律系国际经济法专业，大连海事大学国际法硕士，现为中共大连市委党校法学教研部副主任，教授。