农村土地问题研究

薛建荣

摘要：近年来，随着经济结构转型和现代农业发展，沙湾县大量農民选择外出务工，农户间私下流转承包地的现象比较普遍，极易产生矛盾纠纷。为进一步提高农业效益，稳定土地承包关系的前提下，按照”依法、自愿、有偿”的原则，引导农民开展土地承包经营权流转，鼓励农民把土地向农民合作社、优势产业集中，促进农业规模化经营，土地流转”流”出了活力，”转”出了后劲。今后，如何创新发展农村土地经营体制，依靠科技等现代农业技术，实现农业可持续发展战略，加快推进农业现代化发展进程成为沙湾县实现快速发展的主要问题。全面推进土地合理流转对于破解”三农”问题、构建社会主义和谐社会，全面建成小康社会有着重要的理论和现实意义。

一、主要做法和成效

沙湾县历来在全疆是棉花、小麦和玉米的优质主产区，早在2003年沙湾县依托地缘优势、资源优势，依据产区差异和种植优势，详细划分了山区片（以优质小麦、玉米制种和畜牧业为主）、公路沿线片（以发展“肉库”“菜篮子”等特色种养殖为主）和老沙湾片（以优质棉规模产地为主）的3个片区，分类指导、推进现代农业发展。但就以老沙湾片人少地多的实际，使土地更好地提高生产效益，对于其他地区，逐步实现农业现代化发展，沙湾县做了大胆实践和探索，并经过近几年的发展，规模效益和经济效益突显。

（一）主要做法

1、政府引导，统筹规划

新疆大规模土地流转起步于2008年，2009年5月，沙湾县、乡人民政府成立了县农村土地承包经营权流转工作领导小组，制定了《沙湾县加快农村土地依法有序流转、建立农村土地规范有形交易市场试点实施方案》和《沙湾县农村土地承包经营权流转管理办法》等十几项相关制度，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，规范健全流转市场。

2、多措并举，稳步推进

一是加强宣传培训，引导土地流转。加大农村土地承包“一法一办法”等文件宣传力度，重点加强基层干部教育培训，提高流转管理、服务水平，充分调动乡镇干部工作的积极性和农民群众参与的主动性。二是抓好典型示范，鼓励土地流转。以比较成功的土地流转合作社和玉米制种合作社等特色种植合作社，创新流转模式，以点带面发展农村土地集约经营。真正解决农户与市场、合作社之间的利益关系，形成人人支持、参与流转的良好氛围。二是优化结构调整，促进土地流转。围绕农民增收，大力发展生态、安全、高效农业，集中发展特色农业，形成“一村一品”、“一乡一业”，提高农业的产能和效益，通过结构调整促进土地流转，构筑农村经济发展新优势。三是发展民营经济，助推土地流转。加快民营经济发展，推进小城镇建设，扶持壮大农村二、三产业，加强农民职业教育和技术培训，转移农村劳动力，推动农村土地向种田能手、家庭农场、专业合作社及涉农企业流转，鼓励农户以土地承包经营权入股，建立不同形式的土地股份合作社。

（二）主要成效

为积极培育新型农业经济主体，加快推进我县农村土地依法有序流转，建立有形市场，促进我县现代农业的发展，以土地规模化、集约化生产经营带动县域现代农业发展。近年来，通过提高土地综合生产能力和收益，初步走出了一条推进农业生产“专业化分工、规模化生产、产业化经营、企业化管理”的发展道路。

1、以点带面，积极推进流转。随着农业新科技的不断推广，新开垦土地面积不断扩大，用水十分紧张，水资源短缺已成为制约农村经济发展的主要原因，为了解决水土矛盾，沙湾县推广应用了节水滴灌技术。如何实现土地集约化经营，经借鉴周边县市和兵团团场经验，因地制宜在部分村村民之间进行土地互换，通过土地互换，农产品产量明显增加，大大增加了农民收，沙湾县选择了在条件便利的乡（镇）村进行有序流转，主要集中在老沙湾片区以棉花种植为主、作物结构相对单一的乡镇。

2、创新经营机制，培育新型主体。农村土地流转是双向市场行为，培育承接流转主体非常关键。沙湾县现有农民专业合作社800余家，涉及到土地流转210余家，共入股土地28.87万亩以上，进行统一经营的模式。沙湾县双泉农业专业合作社按照农户自愿、平等、互利的原则，在不改变土地承包经营权和收益权的基础上，通过土地合理流转，吸收农民以土地入股，实施“六统一”管理模式，在今年气候不佳，价格下滑的情况下，合作社积极调整产业结构，三分之一种植番茄、三分之一种植玉米制种、三分之一种植棉花，实现每亩纯收入1000元，入社社员比非入社社员仅棉花收入平均每亩多收500元以上。

3、先行先试，探索发展土地股份合作社。

在尊重农民意愿、不改变土地承包经营权的前提下，按照“六统一”要求，实现统一供种、统一种植、统一农机作业层次和收费标准、统一农资采供服务、统一重大技术措施及统一销售，在降低成本的同时，实现产品量价齐升。2015年，柳毛湾镇王家庄村率先成立了由200余户、700余村民，将5600亩土地承包经营权折股量化，入股合作社统一经营的土地股份合作社，闯出一条“土地变股权，农民当股东，有地不种地，收益靠分红”的合作发展之路，跨出了该县发展土地股份合作的第一步。截至2015年年底，全县已成立农民土地股份合作社216家，入股合作社经营面积28万亩。

4、围绕社会化服务，组建合作社联社。

近年来，我县一些乡镇围绕特色产业发展，集中土地、农机、农资等各方资源，通过组建合作社联社，突出专业优势，让特色产业在联合中做大做强。如：四道河子镇聚力机采棉专业合作社联社由机采棉种植、农机服务、农资服务、农技服务等5家合作社和1家棉花加工企业组成，现有成员495人，其中机采棉种植户456人，农机大户20人，采棉机手13人，农业技术专家6人；拥有大马力拖拉机及配套大型农机具100台，采棉机13台，流转种植机采棉面积达5万亩。

5、创新土地经营权贷款模式。为有效解决合作社扩大再生产资金短缺困难，将合作社丰富的土地资源转化为土地资本，尝试将农村土地承包权和经营权两权分离，利用土地经营权（使用权）的预期收益作为抵押标的物，成立了自治区第一个农村产权交易机构。为明确各方职责，制定《沙湾县农村土地使用权抵押贷款管理暂行办法》，目前共有122家合作社，获得8010万元贷款，尚未发生贷款逾期行为，解决合作社的后顾之忧。

二、我县农村土地流转存在的主要問题

我县以改革产权制度、建立有形市场、培育经营主体为具体内容的“三位一体”土地流转取得了初步成效，但在工作开展过程中也出现一些问题，主要表现在：

1、农村土地流转区域发展不平衡，土地流转的主要集中在我县以种植棉花为主的老沙湾片区，公路沿线片由于种植作物比较杂，流转的速度不快，山区片由于土地差别和思想观念的原因，也影响了流转。

2、流转风险较大，缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，一跑了之，给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后，又没有有效的补偿办法，风险由农民和政府承担。

3、农民的流转收益缺乏增长机制。除土地入股互合作社外，其他流转方式在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是一定不变。流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。

三、几点对策和建议

下一步我们要有针对性地采取措施，化解矛盾，进行农村产权制度改革，积极稳妥推进土地流转改革进程。

（一）高位推动、把转变思想放在首位，提高土地流转的认识，把加快劳务输出作为重点，拓宽土地流转的空间。

一是要加强对土地承包法律法规的学习，《农村土地承包法》、浓村土地承包经营权流转管理办法》作为农村普法的重要内容，从领导层面知法、懂法、用法；二是要加大典型引导力度。对种植大户进行广泛宣传，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。三是要要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。

（二）落实权力，为土地流转创造前提。

落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地流转市场的基础性工作。认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包地块、合同、证书、台账“四到户”、“四相符”。所有档案资料委托乡镇土地流转中心集中保管，逐步实现土地承包档案管理信息化，为加快推进土地流转。发展适度规模经营打好基础。由于确权登记费用高，现在农户没有确权登记的积极性和主动性，建议自治区安排专项资金开展好此项工作。

（三）健全机构，加强规范管理，建立市场化机制，促进农村土地流转。

1、建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的各乡镇农经人员编制数，定岗定员，清理借调人员，构建土地流转平台。村级设信息员一名，负责收集、上报土地流转信息，共同构成土地流转管理服务体系，满足土地流转的市场需求。

2、建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制，强化县农村土地承包纠纷仲裁委员会职能，落实仲裁庭机构人员编制和工作经费，为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保障。

3、积极培育土地流转市场，大力发展中介服务组织。搞好县农村土地流转中心建设，支持有条件的乡镇建设土地流转交易大厅，为土地流转双方提供“一站式”服务，通过县土地流转中心统一发布、统一交易、统一签订合同、统一合同鉴证，使农村土地依法、有序、公开、快捷流转。