突发性污染事故强制应急措施制度研究

丁万胜　王空前

摘要：近年来我国的突发性污染事故应急管理实践中暴露出一系列问题，如何规范突发性污染事故的强制应急措施使社会更有效的应对，是我们面临的重要问题。从界定突发性污染事故强制应急措施的范围、特点入手，指出突发性污染事故强制应急措施就是国家的公共应急管理和法律授予的紧急行政权的结合。

关键词：污染事故 应急措施 强制

突发环境污染事件是指由于违反环境保护法律法规的经济社会活动，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因，使环境受到污染、人体健康受到危害、国家重点保护的野生动植物和自然保护区受到破坏、社会经济与人民财产受到损失、造成不良社会影响、需要采取应急处置措施予以应对的突发性事件。主要类型有水污染事件、大气污染事件、噪声与振动污染事件、固体废物污染事件、农药与有毒化学品污染事件、放射性污染事件及国家重点保护的野生动植物与自然保护区破坏事件等。其特点具有时间上的突发性、形式不确定性、危害严重性和处置复杂性。因此，突发性污染事故强制应急措施的研究势在必行。

一、突发性污染事故与突发性污染事故强制应急措施

1、突发性污染事故的界定突发性污染事故，是指由于自然或人为因素引起的环境质量下降，造成或可能造成较大范围的生态环境状况、人类生命健康、社会财产严重损害，对全国或某一区域的社会的正常秩序带来威胁的突发性事件。由于突发性污染事故中绝大多数是由于人类违反环境保护法律法规的生产、生活活动引起的，因此，本文中的突发性污染事故主要是指人为因素引起的突发性污染事故。突发性污染事故具有突发性、紧迫性、公共性、危害性等特点，通常，突发性污染事故的发生是不可预料、无法逆转的。人们很难确切知道它的发生时间、地点、破坏程度、可能的后果，因此也就很难以常规的法律制度和行政手段去解决，必须要求行政机关迅速采取紧急措施进行应对。

2、突发性污染事故这类具有非预期性、公共性、严重性的公共危机一旦爆发，就必须要有相应的危机应急管理。为应对突发性污染事故，切实保障公民、法人的和其他组织的合法权益，保证国家机关依法行使行政紧急权来消除、控制事故所造成的社会危害和影响，恢复正常社会秩序而采取的各种规范性的应急措施，统称突发性污染事故强制应急措施。突发性污染事故强制应急措施，具体有以下特点：首先，突发性污染事故强制应急措施是政府行使行政紧急权的公共危机管理。基于突发性污染事故的“公共性”，政府在应急管理中必须发挥主导性作用。其次，突发性污染事故的应急管理采取的手段是强制应急措施。一方面，突发性污染事故应急措施本身的强制性。它是需要强制采取的，政府的应急管理是通过制定和实施相应的强制性应急法律来进行的。另一方面，突发性污染事故强制应急管理包含的各种具体措施中，含有大量的针对相对人的人身、财产的强制性规范。行政强制措施，是政府行使行政紧急权处理突发性污染事故最常用的措施之一，包括对人身的强制措施和对财产的强制措施。第三，突发性污染事故强制应急措施是政府发挥其公共管理职能，进行危机管理的活动，同时又是政府依照宪法和法律的授权、实施法律的活动，这二者是统一起来的。由政府来进行应急管理，相对于其他主体而言，具有优越性。在突发性污染事故强制应急措施的实施中，如何规范行政权力，使其在发挥应急行政管理作用的同时，将其对个人合法权利的侵害降到最低，是研究突发性污染事故强制应急措施制度的重点。

二、突发性污染事故应采取的处理方法

1、制定环境污染应急预案在制定应急预案时，一定要对可能的事故后果进行定量分析，不仅要考虑事故造成的人员伤害和财产损失，同时必须考虑对环境可能造成的污染，必须制定专项预案，在预案中必须指明可能的环境污染后果，给出有力的对策措施。

2、制定风险管理体系中国已经进入环境风险高发期，应当建立风险管理体系，包括风险的预防、应急和处置。对环境风险、风险评估和管理展开更深入的研究；在管理战略上实行分类管理，并通过出台相应的法律来规范；同时，国家应当对重点风险源进行直接管理。对于重点环境风险源，应当建立全国性重点环境风险源的清单，主要包括大气污染源和水污染源。

3、建立常设性的应急管理机构，建立健全具有决策功能、常设性的应急管理综合协调机构的地方应急中心。其次，完善部门联动机制，根根各地不同的发展状况，实事求是地设置相关部门，明确具体的组织形式及职能。

4、建立环境污染事故补偿机制是解决污染事故赔偿的有效办法，造成污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或个人赔偿损失。可以考虑实施环保责任保险制度和设立补偿基金等办法，解决补偿机制问题。设立补偿基金可通过政府社会设立的基金用于意外污染事故环境恢复，解决环境恢复资金问题，可以为及时采取措施恢复环境质量提供保障。

5、加强环境安全宣传教育是提高防范污染事故意识的必要选择通过社区、单位和新闻媒体等各种组织和手段，开展一些常識类、技能类、处置类的环境安全知识教育，提升防范全民环境安全意识，提升应变突发事故的应急处理能力和自救互救能力。

完善我国突发性污染事故强制应急措施制度，重点在于应对突发性污染事故时行政紧急权的授予和限制。结合突发性污染事故强制应急措施的具体制度，对公民基本权利的保护要遵循大处着眼、小处着手的原则，设定环境保护法律法规中突发环境事件应急处理的相应条款时，体现强制应急措施的实施不得侵犯公民基本权利的理念，与宪法保护公民基本权利的宗旨相呼应，从而在突发污染事故强制应急措施实施过程中，对公民权利形成全方位的保护。