美国特拉华河流域管理经验及启示

姜传隆

（广东省韩江流域管理局，广东 汕头 515041）

水文水资源

美国特拉华河流域管理经验及启示

姜传隆

（广东省韩江流域管理局，广东 汕头 515041）

以美国特拉华河流域管理为实例，介绍了特拉华河流域概况；分析了特拉华河流域管理体制机制，包括流域委员会的成立、组成、职权和运行情况；总结了特拉华河流域水量调配措施，包括水量分配、水量调度、干旱应对情况；总结了特拉华河流域水质监管措施，包括水质标准、水质监测情况；提出了特拉华河流域管理经验对我国流域管理的主要启示。

特拉华河；流域管理；水资源管理；水质

1 流域概况

特拉华河是美国密西西比河以东最长的主干流无坝河流，从纽约州汉考克东、西支流汇合处绵延531km，经特拉华湾进入大西洋；有216条支流，其中最大的支流是位于宾夕法尼亚州的Schuylkill河和Lehigh河；流域面积35066km2，分布于纽约州、宾夕法尼亚州、新泽西州及特拉华州。特拉华河为1500多万人供水；其中，约有700万人生活在地处特拉华河流域外的纽约市和新泽西州北部，纽约市供水约有一半来自特拉华河支流上的3大水库 （Cannonsville水库、Pepacton水库和Neversink水库）［1］。

20世纪上半叶，特拉华河污染十分严重，部分河段被称为美国污染最严重的河流之一。过去几十年间，美国联邦、州政府为了治理和修复特拉华河，采取多样化的河流整治措施，这些措施被誉为全世界最成功的水质治理案例之一。现在，特拉华河常年产鱼，还有鱼类洄游产卵；从特拉华河的纽约上游段到特拉华湾，都有以鱼类为主食的秃鹰筑巢常驻。虽然流域治理工作尚未结束，某些河段至今还没有达到美国《清洁水法》规定的“适合垂钓和游泳”的目标，但是从恶臭熏天、充满毒物到鱼类遍布、大部分河段水质达标，特拉华河的治理成就举世瞩目。

2 流域管理体制

2.1 流域委员会成立

在20世纪60年代之前，特拉华河流域曾是美国州际争夺用水权的竞技场。在20世纪上半叶期间，流域外纽约市规划从特拉华河流域调水，遭到了流域下游3个州的反对。各州因此互相将对方诉至法院。美国最高法院针对新泽西州与纽约州的互诉案件颁布了1954年法令。1961年，肯尼迪总统和特拉华州、新泽西州、宾夕法尼亚州和纽约州的州长签署《特拉华河流域协定》并同时立法成为法律，创立了一个具有法律效力的流域机构——特拉华河流域委员会，统一管理流域河流系统而不考虑行政边界。

2.2 流域委员会组成

流域委员会的委员包括流域4个州的州长和1名由美国总统任命的代表。基于五方之间的轮换原则，委员会每年选举一次主席、副主席和第二副主席。每个正式委员可以任命一个代理委员，州长从其州环境机构中挑选高级官员担任，联邦代理委员仍由总统任命。正式委员有表决投票权；正式委员缺席时，代理委员有表决投票权。委员会下设防洪咨询、监测咨询和协调、流量监管咨询、有毒物质咨询、水资源管理咨询、水质咨询6个专业咨询委员会。

2.3 流域委员会职权

流域委员会在流域水资源开发、利用、保护及水污染控制、自然生态保护、土地利用管理方面具有广泛的权力，它不仅是协调机构，而且是权力机构，可以制定政策、法规，决定流域内的有关事务，可以制订和实施统一协调的流域水资源管理政策，并根据相关政策和规划，鼓励相关机构规划、开发和投资水资源项目。根据《特拉华河流域协定》，委员会主要职权可以概括为水质管理、供水管理、干旱管理、防洪减灾、流域规划、审查许可等。

2.4 流域委员会运行

2.4.1 表决机制

委员会委员具有同等效力的投票权，除了每年的预算和旱灾宣言需要全体委员一致通过外，大多数事项的决策只需要多数票通过。委员会委员没有否决权，对提交委员会讨论的议题有一次投票权。五个委员中，多数投票赞成即通过；未经多数投票赞成，委员会不得做出任何决定。委员会做出的决定，由各委员负责贯彻执行，各州委员（州长）负责本州贯彻实施委员会决定，因此，委员会一般不直接对州有关部门发号施令。

2.4.2 会议机制

委员会的会议主要包括关于政策事项、水资源项目监管审查的业务会议和听证会，以及委员会各个专业咨询委员会的会议。这些会议均向公众开放；委员会的会议记录也对公众开放，公众可以在常规办公时间查阅。一般来说，委员会的业务会议每季度举行一次，听证会在业务会议的4～5个星期前举行，使工作人员和委员有时间充分审查和回应有关各方的意见。

2.4.3 协作机制

委员会与联邦政府、流域州密切合作，为特拉华河流域提供全面主动的水资源管理。委员会联邦委员代表所有联邦机构。委员会与每个流域州签订管理协议，规定了两个实体如何合作。《特拉华河流域协定》为成员与其合作伙伴、利益相关者提供了流域水资源合作计划，委员会协调联邦、州机构的流域工作。委员会是联邦政府和州以综合的、非重复的和适应的方式共同解决流域管理问题的平台。

3 流域水量调配

3.1 流域水量分配

特拉华河流域通过水量分配解决州际用水冲突，保障流域用水需求。流域水量分配总体可分为3个阶段。第1阶段，1954年最高法院法令颁布。美国最高法院1954年法令完成特拉华河流域水资源初始分配，纽约市可从上游3大水库调水303万m3/d，并设定下游新泽西州蒙塔古控制断面最小流量目标50m3/s。第2阶段，1983年诚信协议签订。特拉华河流域1961～1967年的干旱记录表明，纽约市从上游3大水库调水303万m3/d后，无法满足下游蒙塔古最小流量目标。1983年，4个流域州和纽约市经过谈判签订 《诚信协议》，确定上游3大水库为保护下游鱼类的保护性下泄水量。第3阶段，2007年灵活流量管理计划制订。2004年9月至2006年6月期间特拉华河干流发生3场严重洪水，流域面临供水水库用于提高防洪减灾能力的问题。2007年9月4个流域州和纽约市制订《灵活流量管理计划》，平衡上游三大水库多重的、有时竞争的用途。

3.2 流域流量目标

流量目标有助于确保河流中连续、充分的淡水基流，保护下游用水。特拉华河流域在新泽西州蒙塔古和特伦顿设定最小流量目标。蒙塔古流量目标由1954年最高法院法令设定，为50m3/s。在低流量时，美国地质调查局可以指示纽约市拥有的上游3大水库下泄水量满足蒙塔古流量目标。特伦顿流量目标由流域干旱应对计划设定，为85m3/s。在低流量时，委员会可以指示Blue Marsh水库和Beltzville水库下泄水量，以满足特伦顿流量目标。

3.3 流域干旱应对

委员会制订了特拉华河全流域干旱应对计划和流域下游干旱应对计划。委员会的干旱应对计划是流域各州干旱计划的补充。全流域干旱应对计划由上游三大水库蓄水减少启动，基于蓄水规则曲线确定“干旱监测”、“干旱预警”和“干旱应急”的启动点，并分别确定相应于 “正常运行”、“干旱监测”、“干旱预警”和“干旱应急”等干旱条件时纽约市、新泽西州流域外调水量，以及蒙塔古、特伦顿流量目标。流域下游干旱应对计划设定特伦顿流量目标。委员会购买美国陆军工程兵团管理的Beltzville水库和Blue Marsh水库的蓄水权，指导两个水库泄水以满足特伦顿流量目标，以及用于流域下游启动干旱预警和干旱应急。如表1。

表1 不同干旱条件下流域外调水量和流量目标［2］

4 流域水质监管

4.1 流域水质标准

委员会制订流域水质标准。流域水质标准将特拉华河划分为不同水域，规定了每个水域的使用功能，并基于水域使用功能确定水质目标，基于水质目标确定污水排放质量要求。流域实施排污许可，既要符合水污染物排放标准，又要符合流域水质标准。

4.2 流域水质监控

4.2.1 特殊保护水域监测

为防止现有水质优于既定水质标准的河流的退化，特拉华河整个非潮汐河段317km被确定为特殊保护水域，是美国实施反退化政策的最长河流。每年5～9月，在非潮汐河段59个地点采样并分析营养物质、溶解氧和其他常规污染物、固体和细菌。通过监测确定现有水质是否发生可以测量的变化，保证水质优于现有标准。

4.2.2 特拉华河口船运监测

特拉华河口船运监测始于1967年，是世界上运行时间最长的监测计划之一。每年4～10月，在特拉华河口22个地点采样分析常规和细菌参数、营养物质、重金属、叶绿素a、溶解二氧化硅和挥发性有机物［3］。监测目标是准确、可靠评价特拉华河口水质及达标情况。

4.2.3 生物监测

生物监测始于2001年，并制订和实施生态系统健康和生物水质标准的评价方法。每年8月和9月期间，在非潮汐河段的25个浅滩栖息地对底栖大型无脊椎动物和底栖固着生物（藻类）进行采样并记录生境特征，评价水生生物群落的多样性和健康。

4.2.4 多氯联苯（PCB）监控

多氯联苯（PCB）是一类存在于特拉华河口水域的致癌化学品。在河口水域已建立PCB的最大日负荷总量（TMDL）。TMDL表示水体可以接收并仍然达到水质标准的污染物最大量。委员会监测水、沉积物和鱼类中的PCB，并实施污染物最小化计划，以减少或消除已知存在的PCB。

4.2.5 实时水质监测

委员会和美国地质调查局合作投资建设了8个实时水质监测点。监测参数包括温度、pH值、电导率、溶解氧和浊度。监测目标是评价水质是否符合水质标准及跟踪咸水上溯的位置。

5 对我国流域管理的启示

5.1 完善流域管理体制机制

完善流域综合管理体制，建立负责流域综合管理的流域委员会，委员会的委员包括上级有关部门的代表和流域各行政区域的政府领导，建立健全流域委员会的投票决策机制。流域委员会负责制定并监督实施流域综合管理的政策、法规和规划，协调跨行政区域水资源的保护与开发。现行流域管理机构作为流域委员会的办公室，负责流域综合管理的日常事务［4］，执行流域委员会的决策。以流域管理机构为主导，推动流域机构与行政区域之间，以及行政区域之间签订行政管理协议，明确和规范流域各方的权责，加强流域内行政区域之间的协作，形成管理合力。通过签订行政协议、财政转移支付等方式，建立健全跨行政区域的水环境生态保护补偿机制。

5.2 实施流域水量统一调配

推进跨界河流水量分配工作，确定分配给流域各行政区域的水量份额、对应于不同来水频率或保证率的各行政区域年度用水量的调整和相应调度原则、以及跨行政区域控制断面和水量水质控制指标。流域水量分配方案批准后，根据水量分配方案和年度预测来水量及用水需求，结合水工程运行情况，逐年编制流域年度或枯水期水量调度计划，实施年度或枯水期流域水量统一调度。编制旱情紧急情况流域水量应急调度预案，作为流域内行政区域应急抗旱的有力补充，保障流域供水安全。明确应急调度的干流控制性蓄水工程体系，设定流域控制断面和控制流量或水位，确定干旱预警、干旱应急的启动条件和程序，明确干旱预警、干旱应急时各控制性蓄水工程下泄水量，以及各控制断面流量或水位控制目标。

5.3 强化流域水质监测管理

借鉴美国反退化政策的经验，结合我国水质管理实践，推行流域水质反退化制度。在政策法规、规划标准中全面纳入水质反退化理念或制度，建立实施水质反退化制度的水域清单，防止流域水质较好水体的恶化。制订完善流域水质标准，基于水域实际确定水域使用功能，基于使用功能确定水质目标，基于水质目标确定污水排放质量要求。实施排污许可，既要符合水污染物排放标准，又要符合流域水质标准；水污染物排放总量控制指标的分配也要符合流域水质标准。水利部门与环保部门加强协作，统一确定水域使用功能和水质管理目标，建立统一、科学、完善的水质监测与评价体系，协调水利部门限制排污总量意见与环保部门排污总量控制要求之间的关系。在继续加强常规项目监测的基础上，充分考虑恢复和保护水体物理、化学、生物完整性的需求［5］，加强对水生生物、有毒物质、新型污染物等项目的监测评价与研究工作。

［1］Delaware River Basin Commission.2016 Delaware River and Bay Water Quality Assessment ［R］.West Trenton， NJ：DRBC，2016.

［2］Delaware River Basin Commission.Delaware River Basin Water Code［R］.West Trenton， NJ： DRBC， 2013.

［3］Delaware River Basin Commission.Water Resources Program（FY2016-2018）［R］.West Trenton， NJ： DRBC， 2016.

［4］周刚炎.中美流域水资源管理机制的比较［J］.水利水电快报，2007，28（5）：1-4.

［5］贾颖娜，赵柳依，黄燕.美国流域水环境治理模式及对中国的启示研究［J］.环境科学与管理， 2016，41（1）： 21-24.

（责任编辑：王艳肖）

Experience and enlightenment of the Delaware River basin management

JIANG Chuan-long
（Guangdong Province Hanjiang River Basin Administration， Shantou 515041， China）

Delaware River basin management is taken as an example.The basic situation of Delaware River Basin is introduced.The management system and mechanism of Delaware River Basin are analyzed， including the establishment， composition，authority and operation of the basin commission.The water quantity management measures of Delaware River Basin are summarized， including water quantity allocation， water quantity regulation， drought response.And the water quality management measures of Delaware River Basin are summarized， including water quality standards， water quality monitoring.Finally，it puts forward the main enlightenment for Chinese River Basin management.

Delaware River basin； basin management； water resources management；water quality

TV213

B

1672-9900（2017）03-0049-04

2017-04-21

姜传隆（1980-），男（汉族），山东烟台人，硕士，主要从事流域水资源管理工作，（Tel）13829661105。