世界净土：南极的公域价值与治理挑战

郑英琴

2017年5月23日，第40届南极条约协商会议在北京开幕，这是中国首次作为东道主举办这项会议。会议期间，来自《南极条约》44个缔约国和10个国际组织的约400名代表围绕南极条约体系的运行、南极视察、南极气候变化影响、南极特别保护区和管理区等议题展开讨论。国务院副总理张高丽出席开幕式并致辞。

作为世界第五大洲，南极洲是唯一一块没有土著居民的大陆。自从被人类发现以来，南极经历了地理发现、科学探险、科学考察及和平利用等阶段。自1908年起，英国、新西兰、澳大利亚、法国、智利、阿根廷、挪威等七个国家陆续对南极大陆提出过领土主权要求，全部要求区域占南极大陆面积的83%，但国际社会对此并未给予承认。后来在美国的主导下，12个相关国家于1959年签订了《南极条约》，南极的领土主权问题得以搁置。该条约在南极治理上发挥了“宪法”性的作用。

经过50多年的实践和发展，南极治理的国际机制日臻完善，形成了以《南极条约》为核心的一系列国际法文件，主要包括《保护南极动植物的议定措施》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极矿物资源活动管理公约》（最终未生效）《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件等国际条约，以及南极条约协商会议（ATCM）正式制定的相关决定、措施及建议等。南极条约体系将“和平”“科学”“环境”视为南极治理的三大主导价值，不过，随着人类在南极活动的增加，南极治理不断出现新的问题和挑战。

南极的定位：是全球公域吗

通常认为，全球公域是指处于国家管辖范围以外的区域及其资源，属于全人类共有，人人都可以使用。全球公域的突出特點是所有权的公共性、使用权的开放性以及利益的共有性。从该视角看，南极或许不能算作完全意义上的全球公域，因为南极的领土主权问题尚未最终得以解决，《南极条约》只是暂时搁置了南极的领土主权问题。条约对既有的领土主权权利要求既未否认、也未承认;同时禁止其他国家提出新的主权要求。

但南极可以视为“准全球公域”。《南极条约》对南极领土主权问题的搁置奠定了南极作为“准全球公域”的法律基础，而“开放”“和平”“科研自由”等规定，实际上赋予了南极是公域的性质。“南极应只用于和平目的”这一规定，使得南极地区成为冷战期间一块难得的净土：避免遭受战争摧残，而且成功实现了无核化。作为世界上唯一一块未被瓜分和占有的大陆，国际社会对南极的认知也越来越朝向公域化发展。现阶段，南极的公域价值更体现在对人类生存环境的重要影响。南极冰盖通过影响海洋环流从而左右着全球气候变化系统。但目前南极冰盖在部分地区正以较快的速度消融。科学家预测，若南极冰盖全部消融，全球海平面将上升57米，直接关系到人类未来命运。鉴于此，南极的公域价值得到进一步形塑。不过，从现实的治理来看，南极服务于全人类利益这一公共价值遭到一定程度的冲击，例如治理机制的包容性赤字、环境保护的可持续性受到挑战等。

南极治理存在“俱乐部”现象

“俱乐部”现象是指南极治理权仅掌握在数十个国家手中。南极国际治理机制的落实主要通过定期召开南极条约协商会议（ATCM）得以实现，但《南极条约》对参与ATCM的成员资格进行了硬性规定：“缔约国当其在南极进行例如建立科考站或派遣科考队的具体科学研究活动才有权参与会议”。如此一来，很多国家由于科技发展水平和国家实力所限，被排斥在南极治理之外。截至2017年4月底，《南极条约》有53个成员国，其中29个协商国，24个非协商国。而只有协商国才有南极治理的决策权。显然，南极的国际参与机制存在代表性不够广泛的问题，广大发展中国家仍有多数未能参与到南极治理的国际机制之中，有些国家甚至没有能力踏上南极这块土地。因此，南极一度被认为是少数国家掌控下的“俱乐部”产品。而南极条约体系中的其他条约，参与的门槛要求也各有所别。例如，《关于环境保护的南极条约议定书》规定，只有《南极条约》的缔约国才可加入;而《南极海洋生物资源养护公约》的加入门槛则较低，规定“对海洋生物资源研究或捕捞有兴趣的国家均可以加入”。此外，南极治理的“俱乐部”现象也体现为南极治理的主导权长期掌握在少数科技发达的西方国家手中，新兴国家和发展中国家面临着如何在既有秩序中争取话语权和治理权的挑战。

南极环境面临可持续发展的挑战

人类在南极的任何活动都会对其环境造成一定的影响，1991年签订的《关于环境保护的南极条约议定书》确立了环境价值作为南极治理的主导性价值，巩固了南极作为准公域的定位;特别是南极海洋保护区的设立更显示了在南极生态保护与资源利用之间，前者占了主导。2016年10月正式设立的南极罗斯海海洋保护区，成为目前世界上最大的海洋自然保护区。但南极治理也出现了一些新兴议题，对南极可持续发展构成挑战。

一是功利性利用对南极环境价值的挑战。目前主要包括：南极生物和微生物资源的勘探开发以及南极旅游活动等。旅游问题被视为目前对南极环境造成最大威胁的人类活动。根据国际南极旅游组织协会（IAATO）发布的信息，2015?2016年度有超过38000名游客到南极旅游。南极旅游主要有东西两线，西线经南美赴南极半岛，东线经澳大利亚、新西兰或南非赴南极附近岛屿和南极大陆。旅游已成为南极国际治理的一个焦点议题，不但涉及环境保护问题，甚至影响到南极的科学研究工作。但目前ATCM 尚未就南极旅游问题出台正式的管理制度，主要依靠IAATO进行协调和管理。另外，南极生物资源的勘探和利用也是规则缺失的领域。南极大陆和南大洋均蕴藏着丰富的生物、微生物资源，用途广泛，市场潜能巨大。例如，有研究发现，从南极大陆微生物中提炼出来的某种蛋白质可以治疗受损的头发、皮肤。诸如此类还有很多。如何既防止企业活动造成对南极环境的不利影响，又发挥南极生物资源对人类生活和发展有利的一面，是南极国际治理面临的一个挑战。

二是再安全化对南极和平价值的挑战。首先表现为南极被纳入主要大国的全球安全战略部署之中，以美国为典型。9.11事件之后，美国修改了国防部制定的联合指挥计划，将南美洲战区和欧洲战区的防御范围扩展到南极洲沿海一线，其太平洋战区更是将整个南极大陆都包括在内。2005年美国太平洋空军专门组建了南极支援特遣队，常驻新西兰，负责空军战机的南极飞行行动。其次表现为大国利用南极非军事化的灰色空间加强在南极的军事存在和军事利用。例如，将军事力量用于南极的物流建设，以及将南极科考站用作卫星监测站，可用来控制攻击性武器;等等。

推动南极的人类命运共同体建设

和平、科研自由、环境保护等价值理念在南极治理中的确立和实践，体现了国际社会对南极的价值共识。但新兴议题的出现不断挑战着这些理念，鉴于此，未来南极治理既需要强化价值层面的共识，也需要完善相关的制度安排。

作为南极事务的主要参与国，我国于1983年正式加入《南极条约》，1984年首次赴南极考察，1985年取得协商国地位后派代表团出席了历届南极条约协商国会议，并已在南极建立了四个科考站：长城站、中山站、昆仑站和泰山站。其中，昆仑站建于南极内陆冰盖的最高点冰穹A地区，具有重大的地理战略价值。物流运输方面，我国拥有极地考察破冰船“雪龙号”，目前正在建设新的破冰船。除科考外，我国还积极开展与其他国家在南极的合作，广泛参与相关的国际组织，并倡导发起了区域性组织——“极地科学亚洲论坛”。由于我国所倡导的人类命运共同体思想蕴含的共建、共商、共存、共荣等价值理念与南极治理服务于全人类利益的目标高度契合，笔者建议在南极治理中推介人类命运共同体思想。

（作者为上海国际问题研究院助理研究员）