新型城镇化背景下的小城市发展战略思考

■ 邢海峰 温 婷

新型城镇化背景下的小城市发展战略思考

■ 邢海峰 温 婷

2016年，中国城镇化率已达57.35%，中国社会已经进入城市社会，正处在城镇化加速发展的黄金阶段。城镇化过程中的中国人口迁移具有艰巨性和复杂性，如何引导人口和资源要素合理流动，对未来中国城镇化的健康发展至关重要。

小城市是我国城镇体系的重要组成部分，在我国的城镇体系中处于中间环节，对上可以成为大城市过度饱和的功能和人口的疏散载体，对下可以成为将城市先进的现代文明传播到广大乡村的媒介、就近吸纳农村人口进城就业和定居的载体。它们一般都聚集有一定的工业产业、较为完整的基础设施和公共服务设施，理应成为城镇化发展过程中就近吸纳农村剩余劳动力的载体。正是基于这样的认识，中共中央十八大报告提出“科学规划城市群规模和布局，增强小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”。2013年，全国新型城镇化会议进一步提出“促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。然而，当前小城市普遍存在产业基础薄弱、城市公共服务和基础设施发展滞后、人才职业发展空间有限，以及与大城市之间差距日益扩大等问题，针对当前小城市发展动力不足、人口吸引力弱的问题，探讨如何推进小城市发展，增强小城市在城镇化过程中的作用是当前值得高度关注的课题，并对未来我国小城市的可持续发展具有积极的现实意义。

一、发展小城市对于新型城镇化的意义

要全面认识加快小城市发展的重要性，首先有必要回答下面的问题：不管是大城市还是小城市，都是城镇化过程中吸纳农村人口的载体，那么支持小城市发展到底意义何在？

2014年11月，国务院印发了《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，与以往标准不同的是，新标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市；20万以下的城市为Ⅱ型小城市。根据新的城市规模划分标准，2014年我国拥有小城市463个（其中，Ⅰ型小城市260个，Ⅱ型小城市203个），占设市城市总数的70.9%。另外，从城市基本职能考虑，我国的县城和较大规模的中心城镇也应当属于小城市的范畴。小城市数量众多、分布广泛，构成了我国城镇金字塔体系的基座。

回顾我国近三十年城镇化发展的历程，大城市和特大城市总体来看由于其所处的区位优势和政治、文化、经济、人才等的雄厚基础，发展条件得天独厚，大多都取得了令人瞩目的进步。但与此同时，这些大城市多数都出现了交通拥堵、生态环境恶化、居住成本大幅攀升等“城市病”，这些“城市病”的产生与大城市的急速膨胀有着密切的关系。以北京为例，《北京市城市总体规划2004-2010》提出，到2020年北京市人口规模控制在1800万人左右。然而，实际上，在2010年，北京的常住人口数就超过1900万，提前十年突破了人口规模控制指标；到2015年，北京市常住人口进一步增加到2170万人。在当前城镇化快速发展的背景下，要解决因人口过度集中带来的城市病，仅仅通过限制大城市人口增长等限制性措施，很难产生明显的效果。只有使分布最广、数量最大的小城市（包括小城镇）发展起来，才能真正缓解大城市过度膨胀的压力，实现城镇化在空间和效率上的均衡健康发展。

当前，在经济新常态发展的大背景下，考虑到先前城镇化带来的诸多问题以及所付出的巨大环境代价，未来我国的城镇化已经不能延续传统的城镇化模式，新型城镇化应运而生。新型城镇化包含了资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进、大小城市和小城镇协调发展等要旨，发展小城市对于落实新型城镇化的核心目标，特别是在推动社会公平、保护生态和优化我国城镇体系等方面具有重要作用。首先，发展小城市能使更多的农村人口向小城市转移，提高小城市基础设施和公共服务水平，缩小城乡差距和区域差异，促进城乡基本服务均等化和农民工市民化，从而推动社会公平；其次，可以从根本上解决当前城镇化过程中出现的大城市过度膨胀、生态环境恶化等“城市病”；第三，针对我国当前城市体系失衡的现状，发展中小城市是优化我国城市体系、促进大小城市以及小城镇之间合理分工的关键抓手。此外，根据著名经济学家林毅夫提出的中国跨越“中等收入陷阱”策略，发展小城市在缩小城乡差距和区域差距方面的作用能够助力我国跨越“中等收入陷阱”。

二、影响我国小城市可持续发展的主要因素分析

改革开放以来，中国整体经济水平得到大幅提升，但是经济的快速发展并没有解决城乡差距和地区发展不平衡的问题。相反，由于东部沿海城市和中西部中心城市整体发展水平的快速提升，使城乡之间和区域之间发展的差距越来越大，而中西部广大小城市所处地域整体发展滞后的情况表现得尤为明显，这种不协调的发展状况不仅影响城镇化的健康发展，而且还严重影响社会和谐。小城市发展滞后于城镇化发展要求的问题突出表现为小城市在城镇化过程中的承载能力不高和吸引能力偏弱两个方面。

承载能力不高主要缘于基础设施水平低。目前，我国小城市特别是中西部小城市与大城市相比，基础设施水平仍然较低。其中既有城市内部基础设施投入不足、质量不高的问题，也有区域性基础设施覆盖不到的问题，许多小城市或远离区域性基础设施服务范围，或没有与区域性基础设施的配套联络设施，受惠于区域基础设施的效益大大低于大城市。

吸引力不足则主要缘于小城市城市功能结构不合理，人居环境质量差和缺乏地域特色。城市能否提供充足的就业岗位是吸纳农村人口进城定居的前提，只有乐业才能安居，从我国目前小城市产业发展的基本情况来看，除东部经济发达地区的部分城市外，大量小城市尤其是中西部城市的产业单一，第三产业比重普遍偏低，既影响到城市整体服务质量，也使小城市吸纳外来就业人口能力不足。从人居环境质量来看，我国大部分小城市相比大城市仍处于比较低的水平，突出表现在一些为社会化大生产和城乡区域服务的教育、医疗、金融、科技、文化等功能还处于较低水平，城市公共服务设施和住房建设还缺乏对进城农民工作、生活的统筹考虑，公共服务设施供给不能满足实际发展需要。同时，由于城市发展理念不清，将小城市与大城市发展路径混同，盲目追求规模和所谓的现代化，使许多小城市特色消失殆尽。此外，现行的土地管理制度、户籍管理制度和社会保障制度等也是制约小城市发展的主要因素。

三、新型城镇化背景下小城市发展战略思考

如上所述，当前我国小城市发展面临的问题，既有基础设施等硬件方面的障碍，也有区域协调、城乡统筹等软件方面的障碍。如果说以大城市为中心的城镇化战略是充分发挥现有城市经济效益的城镇化，那么发展小城市（包括县城和中心镇）则是充分考虑引导农村剩余劳动力合理流动的现实选择，更多地兼顾到了城镇化的社会效益和生态效益。2015年10月召开的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，成为我国“十三五”乃至更长时期新型城镇化建设的引领。要加快小城市发展，保证城镇化健康有序推进，应当以五大发展理念为指导，以提高小城市综合承载力和吸引力为目标，积极进行发展模式创新。

（一）城乡统筹，提高小城市城市辐射和服务农村的能力

城乡统筹的目的在于实现资源和生产要素在城与乡之间的合理流动和优化组合，以求城乡经济、社会和环境的协调发展。小城市处在城市体系的中下层，与乡村在空间和功能上联系紧密，对于远离大城市而作为区域性中心的小城市而言，在这一点上更为突出。其优势不在于规模，而在于它靠近农村，更有可能成为有效吸纳农村剩余劳动力、推动农村现代化的载体。小城市在城镇化过程中要成为各种要素的载体，就必须解决吸引力不足的问题。治病需要对症下药，城乡统筹就是解决这一问题的良方，要从城乡统筹的思路出发，优化小城市功能，提升公共设施水平，提高辐射和服务广大农村的能力。

小城市的基础设施和公共服务设施规划建设，要综合考虑农村地区发展的需求。通过规划建设面向全市（县）域的教育、医疗、金融、科技、文化等公共服务设施，建立向乡村延伸的公共服务体系，实现城市公共设施向乡村延伸和共建共享。在发展城市公共服务功能的过程中，应把研究制定适合一般进城务工农民生活需要的教育、文化、医疗等居住和公共服务设施建设政策、规划和计划作为重要内容，由政府主导规划建设一批符合进城农民看病、子女教育、文化娱乐等需求的公共服务设施，降低进城农民生活的负担，为接纳大量农村人口进城就业和生活提供基本服务保障。另外，在坚持公共服务均等化的原则下，还要持续改革现行城乡社会保障制度，实现进城农民工与市民在劳动报酬、子女就学、公共卫生、就业培训、住房租购以及社会保障方面的平等权。其中，一个重要方面是探索进城农民住房保障与建设机制。逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，解决进城农民的居住问题是事关城镇化质量的大事，还可以促进城乡住房资源的合理配置。

（二）区域统筹，为小城市发展提供来自区域的助推力

小城市发展对于构建高效的城镇网络，促进城乡平衡发展具有不可替代的作用。通过区域统筹可以有效解决小城市发展过程中区域不协调的问题，为小城市获得来自区域的发展助推力提供政策和经济技术支持。区域统筹小城市发展，具体可以通过区域规划编制与实施、统筹区域基础设施建设等途径来实现。

区域规划的编制与实施，主要针对的是处于大都市地区或城市密集地区的小城市，要想获得有利的区域发展环境，就必须充分考虑所处区域中心大城市和相邻城市的影响，正确处理彼此关系。一方面，对于有条件的地区可以由上级政府或相邻城市共同编制区域性城乡规划，作为指导小城市规划编制的上位规划，保证小城市与大城市以及处于大都市区的其他相邻小城市之间在功能定位、空间布局、基础设施建设以及环境保护等方面协调一致；另一方面，小城市也需要从区域的角度准确定位自身的城市功能与发展战略，紧密结合区域发展条件和区域规划来制定城市发展战略和城市规划，积极融入到大的区域经济环境中，以合理的分工协作为地区发展作出贡献。国内外在这方面都有一些值得借鉴的实践经验。国外，如日本的东京、阪神和名古屋三大都市圈的建设，其基本发展模式都是围绕大城市在原有小城市（镇）建设大城市的新城，这些新城规模适中，在功能上主要作为疏解大城市功能和人口并截流可能流向大城市的部分人口和产业的平台，既在一定程度上解决或缓解了大城市由于过度饱和而产生的种种“城市病”，同时也使自身获得了发展的动力，对于实现城镇化健康发展功不可没；国内，有珠三角城市群规划的编制以及建立规划实施协调机制方面的创新做法，对于城市密集地区小城市的发展具有借鉴意义。

区域性基础设施规划建设应当统筹考虑小城市的发展需求，在进行规划布局和选址（线）时，使小城市尽可能多地享受到区域性基础设施建设带来的效益。在制定区域性基础设施投资计划时，建议专门安排用于支持区域设施所在（经过）地区的经济欠发达小城市专项建设资金，将区域基础设施与小城市相对接的配套联络设施一并规划建设，使区域性基础设施建设能够成为带动小城市发展的契机。

我国地广人多，城镇化过程中从农村溢出的大量人口都涌向少数大城市，健康城镇化也就无从谈起。从区域协调发展的角度来看，也需要形成相对均衡的城镇网络结构，这就必须有一定数量、不同规模等级的城市。和发达国家相比，我国的城市数量明显偏少，其中，小城市数量更少。我国城市国土密度仅为0.682座/万km2，而日本为5.847座/万km2。以日本全国1.2亿人口拥有220个人口在10万人口以上的城市来计算，中国至少还需要增加1500个以上城市。由于城市数量少，城市规模结构失调，区域资源要素难以实现合理的空间配置，也在一定程度上制约了城镇化进程的顺利推进。因此，尽快修订出台既符合城市发展规律、又能够与国际接轨的城市设置标准，使一批已经达到设市标准的县城和中心镇及时设为市建制，放宽中西部地区小城市设置标准，对于行政主导资源要素配置的当下，可以为这些地区的发展提供更好的体制平台和整合区域资源要素的行政力量，有利于改善区域城市规模结构，均衡区域发展水平。

（三）绿色优先，打造小城市优良的人居环境

为避免重蹈大城市覆辙，绿色发展是小城市的必然选择。相对于我国大城市，小城市因经济发展较慢、人口规模较小，城市自然生态环境的破坏程度较低，在绿色发展方面有后发优势和潜力。

绿色发展必须规划先行，使其成为小城市绿色发展的依据和引导，应将绿色发展理念和要求纳入城市总体规划，并具体落实到规划建设目标和建设任务当中。有条件的小城市，还可以结合自身实际编制绿色与创新发展战略规划，从发展背景、战略目标和战略举措等方面进行研究和部署，为绿色发展的推进提供有力保障。小城市可以在保护和恢复自然生态环境的前提下，积极探索创新绿色经济发展模式，通过调整产业结构，积极发展具有本地特色的绿色产业。

相当多的小城市分布在地域广阔、人口密度低，且拥有丰富的森林、水等自然资源的地区，同时，又是处于生态脆弱或对保持区域生态环境影响大的敏感地区，不宜大规模发展有污染的产业；还有一部分小城市处于粮食主产区，为保证国家粮食安全而不能发展占地大的产业。对于这类城市，国家、各省和受益的大城市应当通过转移支付和生态补偿政策来给予一定补偿，也可以从国家财政划拨一定资金或结合国家环境保护专项治理资金（如太湖流域环境治理、淮河流域环境治理）设立专项基金，用于引导和支持小城市生态环境的保护和恢复，既有利于保护区域生态环境和耕地，也可以改善这类小城市的公共设施水平和人居环境质量，促进地区均衡发展。

（四）因地制宜，以自然和历史文化为本底构建小城市特色

大量的小城市依山傍水，自然与人文环境优越，非常有利于形成独特的城市风貌与文化魅力，保护和利用好，就会成为小城市持续发展的竞争力。对此，一方面，应以自然生态为本底，保护与恢复小城市自然山水空间格局。小城市由于具有更好的自然生态环境本底，相较大中城市更有条件融城市于自然之中，在小城市规划建设中应当更加重视因地制宜，利用好自然生态资源，通过严格划定生态红线，维护其山水格局的完整性和持续性，防止城市建设对自然生态本底的破坏；另一方面，小城市相对大城市也更加容易形成完整的城市特色风貌。在城市规划和建设过程中，应充分保护和挖掘自身历史文化传统，突出自身地域特色和文化内涵，使历史文化传统在空间上得以延续，有助于增强人们对城市的认同感和归属感，提高城市的识别度，并留给后代更有底蕴的自然与文化遗产。

（作者单位：住房和城乡建设部城乡规划管理中心）