西部大开发与城市化进程下民族区域自治制度的走向趋势与思考

【摘要】伴随改革的深入与经济的不断发展，城市化进程悄然出现。尤其在实施西部大开发战略后，民族区域自治地区的城市化进程进一步加快。老城市不断得到更新改建，新城市不断涌现，一方面反映了我国民族区域自治制度所取得辉煌成就，另一方面，又为民族区域自治制度发展带来了未曾面对的新事物、新问题。民族区域自治制度的内容已不能涵盖全部，有些条款亦显得不合时宜，急需改进，否则它将会阻碍民族地区经济和城市化进程。

【关键词】西部大开发；城市化；民族区域自治制度；民族自治市

中国是一个由56个民族共同构成的大家庭，民族关系好坏直接关系到国家繁荣与社会稳定。民族区域自治制度作为我国解决民族问题的基本政策，研究其在新形势下的合理走向，发展前途，无疑对于民族地方乃至国家社会主义事业有重要作用。

一、我国民族区域自治制度的内涵及发展现状

所谓民族区域自治制度，即在中华人民共和国领土内，在中央人民政府统一领导下，在少数民族聚居地区或少数民族分布较为集中地区，由少数民族实行区域性的民族自治的制度。享有管理和决定本民族和本地区内部事务的法定自主权，享有根据本民族和本地区的实际情况贯彻国家政令的自主权。在这个总原则和前提下，凡是在少数民族地区能够建立一级自治地方的，都可以实行民族区域自治，建立民族自治地方的自治机关，实行少数民族人民当家做主。《中华人民共和国宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分。”党和国家实行民族区域自治制度，就是要在统一的祖国大家庭内，使有着自己或大或小聚居区的少数民族有当家做主管理本民族内部地方性事务权利；保障少数民族的平等权利和地位；充分发挥少数民族人民参加国家政治生活和社会主义建设积极性；共同加强各民族之间相互信仰和友好协作，共同建设社会主义祖国。所以说，民族区域自治制度是民族间平等、团结互助的主要标志，同时，也是少数民族地区人民民主专政的主要活动形式。可以说，我国民族区域自治制度已初具规模，并正在不断完善与提高过程中，其将来发展，也将前途广阔。

二、城市化浪潮与民族区域自治地方城市化现状、特点分析

所谓城市化，是指随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业（第二产业）和服务业（第三产业）等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。城市化浪潮即伴随经济浪潮过程中，人口集中向城市及原有乡村转变为城市的进程与趋势。其表现形式多种多样：城市人口增加，城市人口比重提高，城市规模扩大，城乡之间在生产方式和生活方式方面差距逐渐减小，等等。

1.我国西部民族自治地区城市化现状

在我国民族区域自治地方，建国以来，尤其在实施西部大开发战略后，城市化进程得到了迅速发展，出现了一大批农垦、工矿业基地、铁路及公路交通枢为中心的新兴专业城市。在新兴城镇迅速形成和发展同时，一些历史悠久老城市也得到了扩建和改造；新老城市共同发展。据资料统计，西部地区市级城市已达110个。其中设市最多的为内蒙古自治区为20

个，其中，地级市4个，县级市16个。其次为新疆、广西和云南，分别为19个，18个，17个。广西的地级市最多，有南宁、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、钦州、贵港等8个地级市。其中，很多为西部大开发实施后新增的城市。

2.我国西部民族自治地区城市化特点

（一）城市發展以小城市为主。与全国城市发展的总体态势一致，小城市在民族区域自治地方的比重很大。

（二）城市化水平很低，且发展不平衡。实施西部大开发战略后，我国民族自治地区的城市化水平有了很大提高，但整体水平仍低于全国平均水平，有很大差距。

（三）城市综合经济实力较弱。我国大多数经济实力强的城市分布在东南沿海地区，并且主要集中于环渤海湾、长江三角洲和珠江三角洲三大城市带，民族地区经济实力较强的城市很少。另外，在民族地区的许多城市，尤其在中小城市，基础设施薄弱，企业效益差，亏损面大，失业、下岗人员很多，第三产业也欠发达，实力较弱。

三、城市化浪潮与民族区域自治制度的关系及城市化浪潮对民族区域自治制度的影响

1.城市化浪潮与民族区域自治制度关系

民族区域自治制度，是民族与地区，政治与经济相结合的伟大创举、英明决策。它推动了民族区域自治地区经济的发展、改革的深入，而改革深入与经济发展是导致城市化浪潮出现直接原因。西部大开发战略的实施，更加快了城市化浪潮进程。反过来，城市化浪潮又反作用于民族区域自治制度，要求对民族区域自治制度产生作用和影响。城市化浪潮为民族区域自治制度发展既带来了前所未有的良好机制，也创造了良好环境，在当前形势下又产生了很多新的问题，要求民族区域自治制度本身面对新的形势，要不断改革、发展和完善，以期与城市化浪潮相适应，与时代发展相适应，创造更辉煌成绩。

2.城市化浪潮对西部大开发过程中民族区域自治制度的影响

首先，城市化浪潮出现，最直观表现为人口向城市集中与乡村人口城市化。人口的集中，意味着人才、资源、技术等的集中。尤其在西部大开发中，国家的一系列优惠政策，使得东部的物质、资金、技术等向西部转移，更加大了集中优势，为西部开发与民族自治经济发展提供了大量物质、技术、人才、资金、项目等支持。

其次，西部地区城市化浪潮，加强了东西部及西部内部的合作与交流。随着交往深入，民族间了解也将逐渐深入，从而有利于巩固民族自治制度所要求的平等、团结、友爱、互助的新型民族关系实现。

第三，西部大开发中城市化浪潮，人口相对集中，对于社会稳定、政治动态也比较容易掌握、控制，也为民族自治地方区域自治制度的发展提供了安定的社会环境。

第四，西部大开发带动的城市化浪潮，也有利于西部民族区域自治地方教育发展。教育水平、质量、观念等都将有重大改观，一方面可以吸引大量人才，另一方面，也可以提高整个民族素质，更多的培养少数民族自己的干部。

第五，西部大开发中城市化浪潮，在改变西部民族自治地区的产业结构，管理水平等多方面也有重要作用。

四、西部大开发过程中，在城市化浪潮趋势下，民族区域自治制度的合理走向

1.在城市化浪潮中，城市工作的合理走向

（一）城市规划、建设与管理方面。在民族区域自治地区，已经出现了一种“中心城市——小城镇——乡村”构成的三位一体的新型网络模式。这种网络模式适应民族自治地区的特点，也有利于民族区域自治地方的发展。这种层级网络，容易形成区域范围内的中心，通过中心的辐射作用，带动周围地区建设。所以，在民族自治地方，可以广泛推广这种模式。另外，还要注意以下几方面问题：

（1）对新老城市、大城市与小城市、城市与乡村的发展，要区别开来。制定不同发展战略，不能依靠行政命令一刀切。

（2）城市建设与乡村建设要结合起来，注重建立城市中为农业、畜牧业服务的市场部门，尽可能利用农村丰富资源与城市的开阔市场潜力，两者有机结合，共同推动地区建设。

（3）遵循我国城市发展总的指导思想原则，即“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。

（二）城市民族工作

城市化浪潮，使得城市人口增加，民族成分也变得极其复杂。在民族自治地方，民族工作原本就存在很多問题，再加上城市化的影响，就更需加强了。

（1）制定适合民族自治地方特点的城市工作细则，以解决城市民族工作无法可依的问题，完善法制工作。

（2）加强民族区域自治地区城市民族宣传工作，保障自治区内在自治民族之外的其他少数民族的平等权利。利用城市广泛动能，集中管理，多面管理。

2.在西部大开发过程中，在城市化浪潮影响下，民族区域自治制度在教育方面的发展前途与合理走向

（一）加强学习、宣传，树立重视教育、科学的新观念。少数民族教育、科学事业发展60多年的发展不尽如人意，其中有政策、经济等多方面的原因，但更重要的是认识上的差距。对此，我们必须要有充分的认识，必须下大力气发展教育科学事业。

（二）实际出发，注意民族特点、地区特点和文化特点，使民族教育与科学的发展符合科学性。发展民族教育、科学还要充分注意各民族地区文化特点，如许多少数民族都有自己的语言。文字，有的还兼通汉语，对此，我们要从坚持语言平等这一党的民族政策出发，从民族的传统和特点出发，因势利导，为民族地区教育、科学事业发展做出贡献。

（三）大力培养民族骨干人才，多形式，多渠道地发展教育、科学事业，为民族地区的两个文明建设做出贡献。民族教育与科学事业的骨干力量，一是教师，二是各类专业科技人员。只有具备一定数量和质量的合格教师与科技人员，教育、科学事业的多形式、多渠道发展才有可能。要采取积极措施，扩大教师和各级各类科技人员队伍，包括地方各类专业学校培养。高校输送和由发达地区招聘等。

3.在西部大开发过程中，在城市化浪潮影响下，民族区域自治制度在经济方面合理走向

（一）从西部民族区域自治地方的实际出发，结合国家西部大开发战略，制定自己的经济发展战略。

（1）西部民族自治地方的经济发展战略要与国家和地区的经济布局和发展等规划相一致，要做到统筹规划，因地制宜，发挥优势，分工协作，协调发展。

（2）西部地区面积广阔，如全面发展，共同开发，不分主次，将严重分散开发能力。因此，在制定西部民族自治地方经济战略时，应该“由点到线，由线到面”，逐层逐级开发。对于发展基础比较好，条件已成熟，具有较强辐射能力和带动能力的地区应重点予以扶持，使这些地区先发展起来，然后逐层推进，实现全面发展。同时，在内部发展上也应当相互配合，协调发展，取得内部优势。

（3）制定西部民族自治地方的经济发展战略，具体讲，主要包括：1）突出教育科技，走科教兴西战略；2）不能走资源发展型道路，只能走科技发展道路；3）走可持续发展战略，使人口、资源、环境与经济协调发展；4）突出产业优势，走产业化发展道路。

（二）西部地区资源丰富，在发展西部民族自治地方经济时，要突出自身特点，发挥自身优势，形成自己的支柱产业和国内生产中心，增强自身经济发展的动力和对外辐射能力。

（1）通过国家立法保证西部大开发战略目标实现。加速制定能够推动西部大开发实施的相关法律、法规。通过立法，保障投资者利益，以法律保持西部开发有序进行，避免大起大落。将东部“过剩资金”有效吸引到西部。

（2）发挥市场作用，建立良好的市场机制。

（3）要充分发挥各种经济杠杆的调节作用，特别是金融杠杆的促进作用。

4.在城市化浪潮中，民族区域自治制度在地方建制上的合理走向

随着改革深入与经济发展，民族自治地区出现了城市化浪潮。在有些经济发展较快地方，很多城市的经济指标已达到市的标准，甚至有所超越。而实际上的城市建制与实际极不相称，仍保留着原有旧建制，有的虽然为市建制，却呈现出非自治化趋势。

（一）这种情况，在我国目前实践中有以下几种情况：

（1）县（旗）或自治县改市。如内蒙古的额尔古纳左旗改为根河市，额尔古纳右旗改为额尔古纳市；海南省的东方黎族自治县改为东方市等。

（2）镇改市。如云南德宏傣族自治州的四宛町原属陇川县的一个镇，于1985年直接升格为县级市。广西的东兴原属防城港市的一个镇，90年代初，随着中越关系的解冻和升漫，边境贸易日益红火，1996年东兴镇改为市。

（3）撤地设市或县级市升格为地级市。如广西钦州地区撤地设市，贵港市升格为地级市。

（4）市管市。即地方市代管县组市和县格局。如云南，昆明化管安宁市，广西防城港市代管东兴市等。

以上四种情况，反映了我国西部民族自治地方城市化浪潮中，城市建制体制发展趋势，但是在民族区域自治地区，撤销原来自治建制，也就撤销了自治地方自治权力，产生了非自治化倾向，使得自治地越来越少或者虽在事实上保留了自治权力，却没有法律保障可言。这两种可能，都不利于民族自治地方经济发展，也不利于民族自治地方自治制度实施。

（二）具体做法是：

（1）修订《宪法》、《民族区域自治法》，在有关行政区划单位体系的条款上，增加民族自治市建制，从法律上保障民族自治市合理地位。

（2）对于已改为普通县级市或市的原自治县，可依法变为民族自治市。对于没有改变，但条件已达到标准的民族自治地方，可直接升级变为民族自治市。

（3）关于自治市名称的确立。主要应以我国《民族区域自治法》的有关规定为依据。《民族区域自治法》第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名稱、行政地位的顺序构成。”

综上所述，民族区域自治制度是我国的一项重要的宪政制度，是中国特色社会主义宪政制度的重要内容.西部开发战略中民族区域自治问题有着特殊的重要地位，而且使我国民族区域自治面临着新的发展机遇与挑战.我们应该以西部开发为契机，完善我国"民族区域自治法律制度"，包括必须对我国民族区域自治法律制度有深切的认识，努力健全我国民族区域自治法律体系，并解决好完善我国民族区域自治法律制度有着重要的影响和帮助。

注释：

[1]《民族辞典》，主编，施正一，四川民族出版社1984年P49。

[2]夏书章：《市政学》，高等教育出版社，1997年10月版第226页。

[3]张海翔：《论我国民族地区城市化》，《民族研究》，1998年第9期，31-32页。

[4]《民族学通论》，主编，林耀华，中央民族学院出版社1990年531-534页

[5]张海翔：《记我国民族地区城市化》，《民族研究》，1998年9月，26-36页。

[6]宋涛：《完善与发展民族区域自治制度思考》，《民族研究》，1998年，58-61页。

【参考文献】

[1]施卫一，《民族辞典》，四川民族出版社，1984年8月，第49页。

[2]夏书章，《市政学》，高等教育出版社，1997年10月，第226页。

[3]张海翔：《记我国民族地区城市化》，《民族研究》，1998年9月，26-36页。

[4]《民族学通论》，主编，林耀华，中央民族学院出版社1990年531-534页

[5]张海翔，《论我国民族地区城市化》，《民族研究》，1998年9期，第31-32页。

[6]宋涛，《完善与发展民族区域自治制度思考》，《民族研究》，1982年9期58-6页。

作者简介：王文波，女，布依族，贵州都匀人，陕西师范大学中国西部边疆研究院中国少数民族经济专业2015级硕士研究生。