英国警察组织的发展

文/赵旭辉

英国警察组织的发展

文/赵旭辉

自1829年建立职业警察制度以来，英国先后根据《1856年郡和市警察法》《1946年警察法》《1964年警察法》，对郡、市、镇警察组织进行大规模的合并重组，建立了“内政部-警察局”两级警察机关的组织架构。其中，各地警察局基本上以郡为管辖范围，但管辖范围与行政区划并非完全一致。如1967年4月1日成立的德文和康沃尔（Devon and Cornwall）郡警察局，就是德文和埃克赛特（Devon and Exeter）郡警察局、康沃尔（Cornwall）郡警察局、普利茅斯（Plymouth）市警察局合并而成。上述三个警察局又是由26个郡、市、镇警察组织历经1856年至1947年的多次合并而成。

各地警察局对所辖机构的人、财、物实行统一管理。在对所辖机构的设置上，各地警察局在纵向上根据辖区面积、人口、治安形势的不同，设有数量不等的分局、警区、警署等派出机构，各派出机构与地方行政区划并不一一对应；在横向上则归口整合相近职能，构建“大部门、大警种”。

例如，截至2014年，德文和康沃尔郡警察局共有正式警察3529人、文职人员2184人、辅警598人、社区警务志愿者354人，辖区面积10258平方公里、人口165万，年度预算2.568亿英镑，是英国辖区面积最大、机构规模排名第五的警察局。从组织结构上看，该局为“局-分局-警区-警察署”四级架构，郡警察局下设康沃尔郡和锡利群岛、德文郡、普利茅斯等三个分局（Basic Command Unit，另译“基本指挥单位”，类似香港警队的“总区”）、九个警区（Area，类似香港警队的“区”）、49个警察署（Sector/Station，类似香港警队的“分区警署”）。郡警察局设有刑事部、行动部、情报部、科技部等机构，各分局设有社区警务队、交通部、刑事部、警犬队等机构。

除了对地方警察机关及其内设机构进行精简，英国中央警察机关也积极构建“大部门、大警种”。如2013年10月7日，英国国家打击犯罪总署的成立，就起到了精简机构、节约成本、减员增效的作用。一是组建该局的各部门，在合并前的预算总和为8.12亿英镑，合并后的年度预算为4.64亿英镑，仅占此前预算的57%。二是通过撤并现有机构，在国家层面构建起“大刑侦”的工作格局。

截至2011年，英国警察从群防群治到专人专管、专群结合，从以块为主到条块结合、分类管理；从对议会、法院负责到三方治理（警察委员会、内政部、警察局长），依法独立履行职务；从自我监督到内部监督与外部独立监督相结合，走出了英国特色的法治警察之路，拥有内政部直属的伦敦警察厅（Metropolitan Police Service，另译“伦敦大都市警察局”，区别于自治市伦敦城警察局）、国家严重有组织犯罪侦查局（Serious Organized Crime Agent，SOCA）以及70个地方警察局。具体警力配置如下表。

骑摩托车巡逻的英国警察

英国警力配置表

英国国家打击犯罪总署

三、英国警察组织的革新（2011年至今）

为了加强民主问责力度，贯彻“还权于民”的理念，英国《2011年警察改革与社会责任法》对各地警察管理体制进行了重大调整。

（一）刑事侦查体制

2011年，为了提高工作效能，英国《2011年警察改革与社会责任法》首次明确规划设置英国国家打击犯罪总署（National Crime Agency，NCA），统一管理有组织犯罪、跨区域犯罪及边境犯罪侦查等事务。

《2013年犯罪与治安法院法》（Crime and Courts Act 2013），决定将内政部直属的国家严重有组织犯罪侦查局（Serious Organised Crime Agency，SOCA）、伦敦警察厅的网络犯罪侦查部（Police Central e-Crime Unit，PCeU）以及国家边境署（UK Border Agency）、国家警务改良局（National Policing Improvement Agency，NPIA）的部分机构整合为国家打击犯罪总署负责有组织犯罪、人口、武器及毒品走私犯罪、经济犯罪、边境犯罪以及其他跨区域、跨国犯罪侦查。根据该法规定，署长在其认为必要的时候，有权指令地方警察局长为其提供各种支援。由于此举大大提升了中央政府对刑事司法的控制力度，国家打击犯罪总署也因此被媒体称为英国的FBI。

2013年10月7日，英国国家打击犯罪总署正式成立，下设边境犯罪侦查、侵害儿童及在线保护、经济犯罪侦查、有组织犯罪侦查、情报、行动、行政等七大部，以及署长直属的办公室、法律顾问、职业化标准、风险管理等处室。其中，行动部下设网络犯罪侦查、特勤、情报收集、英格兰与威尔士信息化、苏格兰和北爱尔兰事务等五个处；情报部下设情报中心、项目处、任务协调处；边境犯罪侦查部下设行动处、国际合作处；行政部下设人力资源与教育、规划、财务、装备等处。根据国家打击犯罪总署2014年的年度报告，该局现有编制4500人，年度预算为4.64亿英镑。

应当说，国家打击犯罪总署的成立，起到了精简机构、节约成本、减员增效的作用。一是组建该局的各部门，在合并前的预算总和为8.12亿英镑，合并后的年度预算为4.64亿英镑，仅占此前预算的57%。二是通过进一步深化机构改革，撤并现有机构，在国家层面构建起“大刑侦”的工作格局。

在英国国家打击犯罪总署的机构改革中，有三个机构尤其值得一提。

1．国家严重有组织犯罪侦查局。2006年4月1日，根据《2005年严重有组织犯罪和警察法》，英国内政部整合国家重案署（National Crime Squad，NCS）、国家刑事情报署（National Criminal Intelligence Service，NCIS）、国家高科技犯罪侦查中心（National Hi-Tech Crime Unit，NHTCU）、税务和海关总署的严重毒品走私调查与情报处、移民署的有组织移民犯罪处等机构，正式组建国家严重有组织犯罪侦查局。2008年时，该局编制4200人，预算4.94亿英镑。2013年10月7日，该局被整体划入国家打击犯罪总署后撤销。

2．国家警务改良局。2004年，为了提高治安防范的工作效率，英国内政部在社区警务改革白皮书中首次提出创设国家警务改良局。2007年4月1日，根据《2006年警察和司法法》（The Police and Justice Act 2006）的授权，英国内政部整合警务信息技术组织（Police Information Technology Organization，PITO）、国家警察学院（Police Staff College, Bramshill）以及国家高级警务培训中心（National Centre for Policing Excellence) 等培训机构，正式成立国家警务改良局，旨在促进各地警务信息化建设、信息共享及有关教育培训工作。2009年，该局编制2100人、预算4.74亿英镑。2011年，该局编制1629人、预算3.8亿英镑。2012年4月1日，该局的失踪人口统计、犯罪分析等机构被调整到国家严重有组织犯罪侦查局。2013年10月7日，根据《2013年犯罪与治安法院法》，该局被正式撤销，其财务人员培训与认证机构被调整到新成立的国家打击犯罪总署，其他机构则被调整到新成立的国家警察学院。

3．国家边境署。2009年，为了打击非法移民，英国通过《边境、公民权与移民法》（Borders, Citizenship and Immigration Act 2009），将边境与移民署、各签证单位以及税务与海关署的部分机构合并为国家边境署（UK BorderAgency）。2011年，该署编制23500人、预算21.7亿英镑。但是，该局自成立以来，就因机构臃肿、开支巨大、工作效率不高而饱受诟病。2012年3月1日，该署部分机构被调整为内政部直属的边防警察局（Border Force），编制8000人，负责边境巡逻与检查。2012年4月1日，该署部分机构被调整为内政部直属的移民执法局（Immigration Enforcement），部分机构被调整为内政部直属的签证与移民局（UK Visas and Immigration）、编制7500人。2013年4月1日，英国边境署的最后一部分机构被调整到新成立的英国国家打击犯罪总署后，宣布正式撤销。

（二）伦敦警察管理体制。根据《1829年大都市警察法》《1919年警察法》等相关法律，伦敦警察厅负责首都伦敦32个区的警务工作，由内政部长直接指挥，厅长由内政部长任免，中央政府承担该厅全部财政预算的52%。

2000年7月3日，根据《大伦敦市法》（Greater London Authority Act 1999），大伦敦市正式设立，设有一名民选市长（Mayor of London）管理市政，另有市议会（London Assembly）审议预算及监督市政。

根据《2011年警察改革与社会责任法》，大伦敦市设立伦敦市长警政及犯罪办公室（Mayor’s Off ce for Policing and Crime，MOPAC），由市长直接领导，决定伦敦警察厅的警务政策，并分配相关预算与资源，警政事务由市长承担最终的责任。由于伦敦地位特殊、治安形势复杂，伦敦警察厅厅长由内政部长与大伦敦市长共同商议后提请女王任命。

（三）伦敦以外的其他地方警察管理体制。根据《1964年警察法》，伦敦以外的其他地方警察实行地方警察委员会、内政部长双重领导下的地方警察局长负责制。地方警察委员会由2/3的当地议员、1/3的当地法官组成，经内政部长批准，有权核定本地警力编制、任免警察局长、副局长、局长助理等高级警官，或者经内政部长批准，以缺乏工作效率为由，要求警察局长辞职或者退休。

《2011年警察改革与社会责任法》则规定伦敦以外的其他地方，以新成立的警察及犯罪事务委员（Police and Crime Commissioners，PCC）代替警察委员会。警察及犯罪事务委员由各警政区（police areas outside London）年满18岁的登记选民（registered voters）通过“增补性投票制”（supplementary vote system）的方式直接选出，任期四年。警察及犯罪事务委员有权直接决定当地警务政策、分配地方预算、任免警察局长，不再需要报请内政部长批准。

（四）地方警务监督机制。为了确保警务公开、高效，防止权力滥用，《2011年警察改革与社会责任法》规定各地设立“警察及犯罪审议小组”（Police and Crime Panel，PCP），监督“警察及犯罪事务委员”；大伦敦市则设立“大伦敦议会警察及犯罪审议小组”，监督“伦敦市长警政及犯罪办公室”。警察及犯罪审议小组成员，由地方自治团体代表及居民代表组成。其中，地方自治团体代表，由警政区内各地方自治团体各选派一位民选的地方议员担任；居民代表，则从当地居民中遴选两名独立委员担任。

根据《2011年警察改革与社会责任法》，警察及犯罪审议小组拥有以下八项主要职责权限：其一，对警察及犯罪事务委员之警政规划方案（Police and Crime Plan，PCC）提出建议意见；其二，监督警察及犯罪事务委员，必要时可要求警察局长提供相关数据；其三，审议警察及犯罪事务委员的行政命令；其四，调阅警察及犯罪事务委员办公室的数据；其五，审查警察及犯罪事务委员拟任命的副警察及犯罪事务委员（Deputy Police and Crime Commissioner）及警察局长人选；其六，对警政事务提出建议，警察及犯罪事务委员有义务响应警察及犯罪审议小组所提出之建议；其七，有权对警察及犯罪事务委员的相关决策启动调查程序；其八，对警察及犯罪事务委员提出的年度警政报告提出建议。

抓捕行动