浅议高校内部控制的框架构建

丁志明

摘要：内部控制是现代组织的重要特征，最初应用于企业，现在也延伸到行政事业单位。《行政事业单位内部控制规范》于2014年1月1日起正式实施，掀起了高等学校内部控制新的篇章。内部控制的含义是高校内部控制的基础。高校内部控制的必要性可以从系统论、委托代理理论等理论阐述。内部控制的构成要素有控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督，高等学校内部控制的框架构建要基于这五要素开展。

关键词：高校；内部控制；框架构建

内部控制是现代组织的重要特征，也是保证现代组织正常开展活动的重要措施。内部控制的最初应用于企业，现在延伸到其他的现代组织。我国《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2012年11月由财政部发布，于2014年1月1日起在全国行政事业单位正式实施。高等学校是培养人才、科学研究的重要阵地，是不以盈利为目的的社会公共事业单位。《行政事业单位内部控制规范》的正式实施掀起了高等学校内部控制的新篇章。

一、高校内部控制的含义

“内部控制”从字面理解是对组织内部实施的控制。1936的《独立公共会计师对会计报表的审查》最先提出了内部控制的含义。现在被广泛采用的是美国COSO委员会对内部控制的定义：内部控制是由企业董事会、经理阶层和其他员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性及相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制定义为：指由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。基于以上两个定义，高校内部控制指校长室、学校中层管理者、学校普通教师实施的，为保证培养人才、科学研究等活动正常有序开展而提供合理保证的过程。

二、高校内部控制的必要性

高等学校的内部控制是在《行政事业单位内部控制规范》的出台而被广大教师所熟知，其实施的必要性要从最基本的理论进行阐述。道理阐述清楚才能增加广大教师内部控制的主观能动性，而非被动的执行规章制度。

1.系统论

从系统论的视角看，高校是为了实现培养人才、科学研究等目的，而由一系列关联的子系统组成的。这些子系统是相互关联、相互作用，有机结合形成一整套的高等学校系统。因此，这些系统运行的是否正常，是否存在内耗，是否存在舞弊将影响整个学校是否能发挥“1加1大于2”的作用，是制约高等学校教育教学目标实现的关键。所以，通过高等学校业务流程的调查，理顺各个子系统的关系，制定相关联子系统的制约关系，构建出符合实际工作需要的内部控制体系是非常必要的。

2.委托代理理论

从委托代理理论的视角看，高校（公办）存在三级委托代理关系。第一级是拥有所有权的政府和学校的管理者的委托代理关系。政府要了解学校的运行状况，一般采用审计和专项检查的方法。这些审计和检查成本从根本說就是代理成本。第二级是学校高层管理者和学校各管理部门的委托代理关系。第三级是各管理部门与具体事务经办人员的委托代理关系。这三级委托代理关系中的信息不对等，将产生不同程度的代理成本。这三级委托代理关系中存在的舞弊也是代理成本，将降低高校整体功能值，影响高校目标的实现。因此，要想实现高等学校教育教学的目标，使高等学校各项事务有序健康发展，能够兼顾委托人和代理人等各方利益的制衡机制就变得十分重要。内部控制作为制衡各方的约束制度就很必要。

三、高校内部控制的框架构建

COSO报告提出的内部控制有控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。因此将从这五个方面简要介绍高等学校的内部控制构建。

1.控制环境

控制环境是一种整体氛围，表现为学校的组织文化，是学校的一种风气。控制环境将影响学校的控制意识；影响成员遵守内控的自觉性；影响控制措施的有效性。高等学校的控制环境包括但不限于：学校的产权关系、领导者的管理风格、学校的组织结构设置、学校组织机构的职责、学校的用人机制、教师的价值观道德感、学校的收入分配机制、教师的业务能力等等。这些因素组成了高等学校的控制环境，他们的优劣将影响高等学校的执行力和目标实现。因此，在进行高校内部控制构建时要先从大的方面进行建设，从上层建筑进行把控。

2.风险评估

《内部审计实务标准》将风险定义为“可能对目标的实现产生影响的事件发生的不确定性”。高等学校要对学校的各项事务进行摸底调查，识别出其中存在的风险，并对风险进行评估定级。针对不同等级的风险制定相同等级的措施。高等学校的风险分为外部风险和内部风险两种。外部风险包括：教育服务对象需求的变化、行业兴衰导致的专业需求变化、国家法规和政策的变化等。内部风险包括：组织活动的性质、组织内部信息沟通的流畅性、教职员工的道德观、收入分配制度等。

3.控制活动

控制环境属于软控制，控制活动属于硬控制。它是指针对各个环节的风险采取必要的措施，以确保管理者的指令得以执行，以确保管理主体的目标得以实现。高等学校的控制活动可以包括但不限于以下：业绩评价、对信息处理的控制、实物控制、职责分工等。业绩评价是指学校针对全校二级管理部门、教职员工进行业绩评价。对信息处理的控制是指在信息系统中进行合理的授权，保证信息系统的正常运行，又不会产生权力滥用。实物控制包括对实物的记录、管理、定期盘点等。职责分离指划分责任，不相容职务相分离，降低错误或者舞弊行为的发生。

4.信息与沟通

信息的不对等容易产生代理理论，所以信息的收集和沟通至关重要。信息包括外部信息和内部信息。这些信息的收集、识别、处理后，将用于沟通环节。沟通包括上下纵向沟通和横向平级沟通。良好的纵向沟通，能及时的上传下达，提高事务的高效性。良好的横向沟通将减少重复劳动，减少内耗。高等学校要从纵向和横向两个方面人手，建立方便沟通的内部机制。

5.监督

所谓监督，也可以称为对内部控制的“再控制”。监督活动由持续监督、个别评估、报告缺陷所组成。持续监督就是将监督贯穿于一项事务的全过程；个别评估一般指对高风险的环节、重要性的环节进行监督和评估；报告缺陷指下面内部控制的实施人员将事务执行过程中的缺陷向上报告，修正现有的内部控制制度。