社区建设 ：打通服务群众的“最后一公里”

■策划/整理 本刊编辑部

社区建设 ：打通服务群众的“最后一公里”

■策划/整理 本刊编辑部

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》日前正式印发。意见出台的背景是什么？对于加强和完善城乡社区治理提出了哪些原则、明确了什么目标、强调了哪些任务？如何通过贯彻落实好意见，把城乡社区建设成为广大人民群众安居乐业的幸福家园？本刊编辑部综合整理了民政部副部长顾朝曦、基层政权和社区建设司司长陈越良的深入解读。

新中国首个国家层面的城乡社区治理纲领性文件

“《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。”民政部副部长顾朝曦说，“《意见》提出了加强和完善城乡社区治理的指导思想、基本原则和总体目标，明确了当前和今后一个时期的战略重点、主攻方向和推进策略，为开创新形势下城乡社区治理新局面提供了根本遵循。”

他表示，总体而言，我国城乡社区治理目前仍然存在社区自治和服务功能不强，基层群众自治活动的内容和载体相对单一，社区治理参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的参与缺乏长效机制，社区居民的参与缺乏组织化渠道等瓶颈问题。意见正是为解决这些问题，在深入调研、广泛征求意见基础上形成的。

顾朝曦介绍，《意见》起草遵循了四个原则：一是坚持党对城乡社区治理的领导。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，对如何充分发挥基层党组织在城乡社区治理中的领导核心作用进行了顶层设计；二是坚持以人民为中心的发展理念；三是坚持问题导向的总体思路；四是注重城乡统筹的整体设计。

城乡社区治理“两步走”

党的十八大以来，我国发挥城乡社区党组织领导核心作用，基层群众自治深入发展，社会力量的协同作用日益显现，社区服务水平和居民群众福祉不断提升。但总体而言，我国城乡社区治理目前仍然存在诸多问题。

对此，意见提出了城乡社区治理的基本目标，即努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。

民政部副部长顾朝曦在接受《经济日报》记者采访时说，为实现这一基本目标，意见对当前和今后一个时期城乡社区治理工作提出“两步走”的总体目标。

第一步，到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。第二步，再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

重新形成居民社区归属感和认同感

随着社会结构加速转型、城镇化进程深化推进，人口流动性加剧，基于居住地选择的社区邻里关系逐步取代计划经济时代“单位制”熟人社会，陌生人社区已经成为城市社区的主要形态，传统意义的认同感和归属感的形成基础正在逐步瓦解。

陈越良说，重新形成居民群众的社区认同感和归属感，必须建立三个机制：一是建立主体权利行使机制。树立“居民是社区建设的主体”“社区是我家，建设靠大家”的理念，完善居民在社区公共事务中当家做主的权利行使机制，提升居民对社区的认同感和归属感。二是建立诉求回应机制，提升居民对社区的认同感。三是建立文化感召凝聚机制，增强居民的社区归属意识。

陈越良表示，《意见》以逐步建立和完善上述机制为目标，进行了顶层设计：一是强化居民参与。将“增强社区居民参与能力”列为社区治理“六大能力建设”中的第一位，强调凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。二是强化居民诉求回应。完善居民群众利益表达机制，建立党代会代表、人大代表、政协委员联系社区制度，完善党员干部直接联系群众制度，引导群众理性合法表达利益诉求。三是强化社区精神培育。强调要发挥社区的道德教化作用，建立健全社区道德评议机制，通过发现和宣传社区道德模范、好人好事，开展文明家庭创建活动，发展社区志愿服务，搭建社区居民互助互动平台，引导居民崇德向善，培育心口相传的城乡社区精神，形成与邻为善、守望相助的良好氛围。

预防和惩治“村霸”和宗族恶势力

“村霸”和宗族恶势力与人民民主专政的国家性质是不相容的。解决“村霸”和宗族恶势力问题，需要各级各部门各司其职、齐抓共管、形成合力。

顾朝曦表示，民政部将认真贯彻落实《意见》精神，坚持部门协同、多方协作和标本兼治、打防并举的工作思路，一手抓村委会班子建设，一手抓村民参与能力建设；一手抓村庄黑恶势力治理，一手抓农村社区治理机制创新，在加强和完善农村社区治理中有效预防和惩治“村霸”和宗族恶势力。

具体措施，一是进一步加强村委会换届选举指导监督。指导各地完善村委会成员候选人资格条件，引导农民群众坚决抵制并将“村霸”和宗族恶势力排除在候选人之外。对黑恶势力通过冲击会场、恐吓选民、拉票贿选等方式操纵、干扰、妨害、破坏选举，假借选举活动从事刑事犯罪活动的，将会同有关部门依法坚决予以打击。对村委会班子成员中有涉黑涉恶行为的，将启动相应程序，坚决予以清理。

二是进一步加强村委会规范化建设。继续指导各地健全村委会组织体系，充分发挥人民调解、治安保卫等下属委员会在维护农民权益、构建农村秩序、保持农村和谐稳定中充分发挥中坚力量的作用。进一步深入推进城乡社区协商，引导群众依法表达意见，鼓励村民坚决同“村霸”和宗族恶势力欺压百姓、横行乡里的行为做斗争。指导各地充分发挥村民自治章程、村规民约等社会规范的积极作用，不断提高村级组织法治化建设水平，坚决扫除“村霸”和宗族恶势力滋生蔓延的土壤。

三是进一步加强村财产管理。指导各地建立健全村务监督委员会，明确工作职责和监督权限，规范监督内容和工作程序，健全完善村党组织领导的村务监督机制。深化村务公开民主管理，重点加强对房屋拆迁、土地征收、村集体资源和资产开发、国家惠农工程项目以及村级组织选举与村务财务管理等的监督，防止“村霸”和宗族恶势力干预、操纵村级事务，侵犯村民权益。

四是创新农村社区治理机制。贯彻落实《意见》“弘扬社会主义法治精神，坚持运用法制思维和法治方式推进改革，建立惩恶扬善长效机制，破解城乡社区治理难题”的基本原则和“防范打击黑恶势力扰乱基层治理”的工作要求，构建多方参与、开放包容的农村社区治理机制。

推动城乡社区结对共建

《意见》将“坚持城乡统筹，协调发展”作为基本原则，目前我国城市社区治理和农村社区治理存在起点不同、阶段不同等现实问题，如何协调二者之间的发展？

“虽然城市社区和农村社区起点不同、发展阶段不同，但构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系的努力目标是相同的，增强居民参与能力、加强社区服务供给能力、强化文化引领能力、增强依法办事能力、提升矛盾预防化解能力、增强信息化应用能力等提升社区治理水平的发展要求是一致的。”民政部基层政权和社区建设司司长陈越良说。社区治理工作的主要任务是要在巩固已有基础、提档升级上下功夫，农村社区治理工作则要从试点实验向全面推进过渡，通过创新引路、典型示范，逐步探索符合城乡社区治理一般规律、农业农村实际特点和农村居民现实需要的农村社区治理路径。

他介绍说，针对农村社区治理工作，意见提出了三项新要求：一是加强农村社区公共设施建设；二是健全农村社区治理机制；三是完善农村社区服务机制。

加强和完善城乡社区治理，必须统筹谋划城乡社区治理工作，促进城乡社区治理协调发展。为此，《意见》要求各地积极推动城乡社区结对共建，实现城乡社区组织联建、资源共享、人才互动和信息互通，不断扩大城乡社区治理受益面。

在陈越良看来，城市和农村社区治理工作，既有共性要求也有个性要求。“当前，我国城市社区治理工作的主要任务是要在巩固已有基础、提档升级上下功夫，重点破解社区居民参与不足、社区工作负担过重、社会力量协同作用发挥不够、社区服务总量不足和结构性矛盾并存、社区物业服务水平不高等问题。农村社区治理的工作重点，则是从试点实验向全面推进过渡，通过创新引路、典型示范，逐步探索符合城乡社区治理一般规律、农业农村实际特点和农村居民现实需要的农村社区治理路径。”陈越良说。

要坚持城乡协调发展、统筹推进

民政部基层政权和社区建设司司长陈越良介绍说，意见将“坚持城乡统筹、协调发展”作为基本原则，虽然城市社区和农村社区起点不同、发展阶段不同，但努力目标是相同的，提升“六大能力建设”的要求是一致的。

“必须统筹谋划城乡社区治理工作，坚持城市社区治理和农村社区治理一起研究、一起部署、一起落实，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，促进城乡社区治理协调发展。”陈越良说。

不过，陈越良同时表示，城市社区治理和农村社区治理既有共性要求也有个性要求。当前，城市

减负增效，增强社区服务能力

针对基层政府职能转变尚未到位，社会力量参与仍不充分，社区组织行政负担日益加重等问题，陈越良称，2015年7月，民政部、中央组织部在广泛调研基础上，印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，提出了“减负七条”：即依法确定社区工作事项，规范社区考核评比活动，清理社区工作机构和牌子，精简社区会议和台账，严格社区印章管理使用，整合社区信息网络，增强社区服务能力。

陈越良表示，《意见》回应工作实际，将“社区减负增效”列为亟待补齐的城乡社区治理短板，明确了社区减负增效工作的四个原则和五项措施。

四个原则包括：一是应当由基层政府履行的法定职责，不得要求基层群众性自治组织承担；二是不得将基层群众性自治组织作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体；三是依法需要基层群众性自治组织协助的工作事项，应当为其提供经费和必要工作条件；四是基层政府各职能部门不再单独组织考核评比活动，取消对社区工作的“一票否决”事项。

五项措施包括：一是依据社区工作事项清单建立社区工作事项准入制度；二是进一步清理规范基层政府各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子；三是精简社区会议和工作台账；四是全面清理基层政府各职能部门要求基层群众性自治组织出具的各类证明；五是实行基层政府统一对社区工作综合考核评比。

陈越良表示，下一步，民政部将切实贯彻落实《意见》要求，与中央和国家机关各有关部门共同研究社区减负增效工作中的“梗阻”问题，有效打通联系服务居民群众“最后一公里”。（编辑：王骏杰）