土地利用转型风险与管控研究

刘秀慧+卓成刚

摘要：基于对土地利用转型的内涵及特点的分析，指出土地利用转型过程中存在风险。通过对现有研究成果的分析，认为土地利用转型过程中的风险有经济风险、生态风险和社会风险三类。在此基础上，建立了土地利用转型过程中的风险管控四大环节。

关键词：土地利用转型；风险；管控

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）14-2778-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.14.045

Abstract： Based on analyzing the connotation and characteristics of land use transformation， the inevitability of the risk in the process of land use transformation was pointed out. By analyzing the existing research results， it was concluded that there were 3 types of risks in the process of land use transformation： economic risk， ecological risk and social risk. On this basis， the risk control including four main links in the process of land use transformation was established.

Key words： land use transformation； risk； risk control

随着国外关于土地利用转型研究的兴起，2000年左右中国科学院龙花楼研究员将其引入国内，自此，国内土地利用转型研究逐步展开，相关研究成果大量涌现，主要涉及土地利用转型的概念与内涵、驱动因子分析、转型模式归类、与其他土地利用活动的关系、既有的研究方法和手段等。在众多研究成果中，有关土地利用转型风险研究的系统性成果几乎没有，但许多证据表明土地利用转型在不知不觉中对自然生态和社会经济系统造成了巨大的影响和威胁。转型的风险不仅会造成土地利用转型的功亏一篑，消解因转型而带来的各种效益，而且还可能引發一系列的连锁反应，导致风险扩大与不可控。

本研究进行的风险研究是对土地利用转型风险这种复杂的系统性问题进行风险评估和管理的基本前提和必要基础，以期为规避土地利用转型过程的各种风险提供理论借鉴。

1 土地利用转型的特点

土地利用转型是指在社会经济变化和革新的驱动下，某一区域在一段时期内由一种土地利用形态（含显性形态和隐形形态）转变为另一种土地利用形态的过程，它通常与经济和社会发展阶段的转型相适应[1]，并伴随以下特点。

1.1 具有不可逆性

土地利用具有不可逆性的特点，某种地类用途一经确定就很难改变。耕地、水域、建设用地等不同地类具有不同功能和价值，一旦改变其用途，依附在地类上的属性功能也随之遭到破坏甚至消失，并很难恢复。

1.2 具有系统性

首先土地内部是一个完整系统，其次土地系统是自然生态社会环境系统的重要组成部分，两者是不能移动和切割的。某种地类的转型结果，不仅影响土地系统内部结构构成，同时也会对自然生态、社会环境系统造成影响。

1.3 具有复杂性

土地利用转型本身是一个复杂的过程，一是引起土地利用转型的原因是复杂的，包括人口、经济、技术等多种因素，二是转型的模式是复杂的，既包括显性形态（数量、质量等）转型，又包括隐性形态（质量、产权、经营方式等）转型，同时又与经济、政治、自然外部环境等互相联系，密不可分。

1.4 具有外部性

土地利用转型的外部性是指人们在对土地利用形态进行改变的过程中，对土地利用系统、社会生产生活等造成影响，并且这种影响无法通过市场来进行交易；同时，这种外部性有正有负，土地利用转型得当会产生正的外部性，土地利用转型不得当会产生负的外部性。

土地利用转型的不可逆性、系统性和外部性特点表明，土地利用转型过程中存在风险。

2 土地利用转型风险

尽管现阶段没有系统性、专门性的土地利用转型风险研究，但通过对大量相关文献的分析，可大体将土地利用转型风险分为三大类：土地利用转型的经济风险、土地利用转型的生态风险、土地利用转型的社会风险。

2.1 土地利用转型的经济风险

土地利用转型最直观的感受就是显性形态的转型，主要表现在数量属性上，在这一点上，土地利用转型的经济风险伴随着农用地的高速非农化以及建设用地的畸形膨胀而产生。

2.1.1 农用地过度非农化带来的经济损失 随着中国城市化的快速发展，大量农用地被转化为居住、交通、工业等用地，高雅[2]曾对1997-2003年间的土地利用数据进行分析。结果发现，自1997年以来，中国农用地非农化趋势不但没有得到控制，反而仍以年均0.74%的速度在继续发展，7年共损失耕地664.7万hm2，年均净减少92.1万hm2，农用地过度非农化现象十分突出。农用地对人类社会经济发展具有供给、保障、服务等功能，但农用地非农化是一个不可逆的过程，即一旦农用地转为他用，其具有的功能价值也就随之消失。

根据任平等[3]的研究，四川省2010年农用地非农化价值损失总额为436.12亿元，约为GDP的2.5%。与此同时，农用地非农化过程中，由于农地征收的产权问题、补偿问题等[4]，农民土地权益受损[5]。孟祥凤等[6]以吉林省四平市为例，对农民土地权益损益进行估算，结果惊人：农用地非农化过程中，农民土地权益损益为8.84×105元/hm2，损益价值占农用地综合价值的66.3%。由此可见，减缓农用地的高速非农化，得到包括粮食安全、城市化、工业化、农民利益等在内最大收益是现阶段社会经济发展中最大的政策和实践问题[7]。

2.1.2 城市建设用地畸形膨胀产生的经济损失 建设用地作为人类生产、生活和发展的资本，其快速扩张将会始终伴随工业化、城市化的整个过程，但是随着这些进程的深入，建设用地扩张背后的一些问题也显现出来。现阶段，开发区、产业园、大学城等大型建设项目层出不穷，并且规模远远超出国外同类型项目，城市空间容量有限，于是城市周边区域大量土地被占用。屈宇宏等[8]运用蒙特卡罗动态模拟发现在短期内中国城市建设用地效率有85%的概率以年均1.5%～3.5%的速度扩张，其中年均增长率保持在2.5%附近的概率达到26%。

但是这些“占地大户”内部往往存在大量的闲置土地，也就是说耕地、水域等土地类型仅仅是在土地形式上转为城市建设用地而实际使用状态为未利用土地，“有地无项目”的现象层出不穷，有些工业园、产业园甚至只是一块荒地，完全无法实现开发区、产业园等对周边区域经济发展的辐射带动作用。

《国家土地督察公告第9号》直接指出地方政府主导的道路、开发园区、新建区等建设项目违法占用大量土地，扰乱土地市场秩序的同时，导致国家土地资产流失。刘彦随[9]曾在相关会议中指出，中国城市人均建设用地达到130 m2以上，超过了经济发达国家城市建设用地人均82.4 m2和发展中国家人均83.3 m2的水平，同时由于“开而未建、圈而未用、批而为建”等原因，中国工业用地容积率仅0.3～0.6，低于同期世界平均水平，平均经济效益为200万～350万美元/km2，而台湾新竹開发区的用地效益为1 950万美元/km2，新加坡开发区为1 860万美元/km2。

此同时，大量研究成果表明，中国土地城市化远远快于人口的城市化[10]，也就是说，虽然城市经济社会迅猛发展、人口快速增长对城市建设用地扩大有急切需求，但仍表现出过度扩展、空间利用效率不高的现象。

2.2 土地利用转型的生态风险

土地利用转型的生态风险研究是在全球“生态安全”研究的基础上逐渐发展起来的，也是土地利用转型的三类风险中受关注最多的。近年来国内学者对土地利用转型的生态风险的关注主要体现在大量土地利用转型的资源环境效应研究成果上，具体表现为宏观生态风险和微观生态风险。宏观生态风险主要是指由于土地利用转型导致的国家土地安全、国家土地可持续化发展受到威胁等，微观生态风险主要是指区域尺度上由于土地利用形态的转变而引起的水土流失、土地盐碱化、地质灾害等。

2.2.1 耕地农药过度使用的环境污染风险 从大量的资源环境效应研究中可以发现，土地利用转型与生态风险之间具有密切的相关性。龙花楼[11]通过研究乡村转型发展过程中的耕地利用转型发现，东部沿海地区的生产格局呈现“一半农民离开土地、一半耕地不种粮食”的局面。而为了守住耕地“红线”，保证农产品产量，一方面大力将边缘化土地转型为农业用地，而这些地块往往破碎厉害、土地坡度大、交通距离远、供水条件差、规模经营难度大等，这无疑将对农业用地的可持续发展产生严重的影响。另一方面化肥、杀虫剂、农药等的过度使用、工业用地导致的重金属含量等对土壤养分、土地资源环境、农产品质量乃至人们的身心健康将造成不同程度的影响。有研究文献表明，由化肥、农药、沉淀物等引起的农业面源污染已经成为中国农村生态环境恶化的主要原因之一，是目前中国农村环境质量下降的主要形式[12]。

根据2014年中国环境保护部和国土安全部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，至少1/10的中国土壤有毒，治理遥不可及；与此同时，严金明[13]指出，中国水土流失面积达356万km2，退化、沙化、碱化草地面积达135万km2，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，这些悲观论调显然要归咎于土地的隐性形态转型。

2.2.2 城镇扩展带来的环境污染风险 吴宏安等[14]基于1988年和2003年两期LandsatTM影像提取该区15年间城镇扩展变化数据，结果表明城镇扩展的生态风险在该地区集中表现为水资源污染、城市“热岛效应”、地面沉降以及地裂缝等环境问题。同样，贾宏俊等[15]综合分析了南京市不同土地利用类型对生态环境的影响，例如建设用地对生态环境的影响主要体现在工业污染、城镇生活污染、地质灾害、城市热岛效应等方面。

国内学者除了针对流域、小城镇、生态脆弱区及快速发展的城市群等进行土地利用转型的生态风险定性描述外，还会在GIS和RS技术支持下，构建生态风险评价指标与模型，借助统计分析方法进行定量评价。王点等[16]结合2000-2013年土地利用数据得出，鄱阳湖平原区的生态风险等级最高，生态风险最大，其次为赣中区；赣南、赣东和赣西区生态风险较小，但生态风险呈增长趋势；同时，高风险等级面积集中增加在城市及其周边地区。施婷婷等[17]发现，2005-2014年间，填海造陆、海岛开发建设等导致平潭县土地利用类型发生着较大变化，较之于2005年，2014年总体平均生态风险值上升0.03，大部分乡镇平均生态风险值上升；极低生态风险、低生态风险和中等生态风险等级的面积减少，高生态风险面积增加。

2.3 土地利用转型的社会风险

土地利用转型的社会风险是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能，在土地利用转型过程中，伴随着产权、经营方式、投入与产出这些隐形形态转型，社会风险主要表现为国家粮食安全遭到威胁、土地利用竞争冲突加剧等。

2.3.1 耕地减少引发的粮食安全威胁 随着农村人口的增加，单一以农作物为生已经不能满足生活需要，一方面农业内部结构调整的逐利性导致耕地向果园、畜牧业、水产养殖业等用途转变，另一方面更多的人选择去工厂或者进城打工，耕地被弃耕、田块的破碎化和粗放经营导致耕地面积减少。由于土地工业利用的经济效益明显高于农地，致使耕地转为工业用地成必然趋势，耕地非粮化加剧。

耕地转型对粮食安全造成的负面影响路径总体表现为：耕地数量变化影响粮食播种面积，进而对粮食总产量产生影响；耕地质量变化会影响到粮食单产，进而对粮食总产量产生影响[18]。何蒲明[19]指出，中国粮食进口量已经连续三年增加，并且出现小麦、玉米、水稻三大主粮首次全部进口的状况，粮食净进口量的增加，说明中国对国外粮食依存度在不断提高，对于一个人口大国，粮食自给率下降，对外依存度提高，长此以往，势必会对国家的安全和稳定产生威胁。

2.3.2 土地利用竞争引发冲突风险 伴随着土地利用转型程度的加深，一系列土地利用冲突问题随之而来。国内学者对这方面的研究取得了初步成果，尤其是在征地冲突和用地冲突方面的成果比较丰富。土地利用主体包括土地所有者、土地使用者和土地管理者，由于各土地利用相关利益者在土地利用方式、收益分配、产权处置以及土地开发管理等方面采用的方法和手段不一致，必定会在土地利用转型过程中产生一系列不和谐的现象，造成土地冲突，甚至升级为对抗、敌对和暴力冲突[20]。冯玮等[21]对矿粮复合区土地利用冲突进行了识别，结果发现存在经济利益冲突、人际关系冲突以及社会保障冲突三种类型。

压力—状态—响应模型（PSR模型）常被用于研究土地利用冲突问题，其研究途径为：由于不合理的土地利用转型一系列社会风险给土地利用所造成的压力，致使土地利用利益主体之间的冲突不断。在这种压力的驱使下，土地的物质和经济产出、土地利用效率等状态发生改变；从而迫使社会产生响应，政府通过改进土地政策，追加农业补贴和技术投入等一系列措施，来优化土地利用转型模式，以期减少由于土地利用而引起的各种社会冲突[22]。

3 土地利用转型中的风险管控

风险在土地利用转型过程中不可避免，因此，引入风险管理机制，运用科学的方法来管理土地利用转型过程中的风险，才能在做好风险损失防范措施的同时，化风险为机遇，保障土地利用轉型顺利进行，具体环节包括以下几点。

3.1 风险识别

通过风险识别尽可能地找出影响土地利用转型预期目标实现的所有风险因素，并通过定性与定量结合的方法确定风险类型，同时逐一判断不同风险类型的驱动因子。马学广等[23]在研究城市空间重构引起的土地利用冲突问题时，首先确定四种不同类型的土地利用冲突，进而逐一分析驱动因素，包括制度结构因素、程序设计因素、利益驱动因素和价值观念因素。

3.2 风险估测

通过风险估测进一步对土地利用转型过程中的风险进行量化，一方面，确定不同类型风险发生的可能性，另一方面，判别不同风险的出现及其强度，估测其带来的损失程度。顾欣[24]采用全国和四大直辖市城市层面的样本数据，通过风险值的测算，全国和北京上海样本的估计系数显著为正：0.194 0、0.188 8和0.008 2，而天津和重庆的估计系数显著为负： -0.128 2和-0.089 9。这表明在北京和上海的农地实现开发相对于天津和重庆的农地开发其风险程度更低。

3.3 风险评价

通过风险评价来确定土地利用转型过程中风险的影响程度、辐射范围、发展趋势等，多大的风险需要多强力度的硬应对策略，这些将为风险管控提供依据。郑涛等[25]在实证研究中发现，陕西省西安市某区土地征收项目共存在四个子风险、十个风险因素，通过计算得出经济风险的发生概率和发生后果负效用值都较高，对土地征收项目的影响程度都相对较大，并求出该项目土地征收社会稳定风险的风险系数为0.347。

3.4 风险管控

通过风险管控来减轻土地利用转型过程中因各种已发生风险所造成的经济损失、生态损失和社会损失等，缩小风险辐射范围，需要在风险评价的基础上，针对不同类型的风险类型，采取响应的风险响应机制。傅丽华等[26]为防范长株潭城市群土地利用生态风险，提出要尽量减少对生态功能较好的林地、水域、草地等景观类型的破坏，考虑生态土地利用的生态效益，合理调整区域土地利用结构及功能。

土地利用转型的特点分析表明，土地利用转型不可避免地存在着经济风险、生态风险和社会风险。因此，开展土地利用转型风险研究，增强土地利用利益主体的风险意识，保证土地资源的可持续利用，实现土地资源管理的科学化、现代化，在土地利用转型中推行风险管理势在必行。

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