工程监理制度的问题分析与完善

秦玉林

摘 要：分析工程监理的性质、基本任务、阶段范围等工程监理制度的主要问题。结果表明：工程监理的性质相互矛盾，监理工程师的角色模糊不清，安全监理的责任扩大化，监理的阶段范围不明确是工程监理制度问题的具体表现。为扭转这种局面，提出完善工程监理制度的一些建议，包括监理企业与监理工程師的独立性等。

关键词：工程监理；监理制度；问题完善

中图分类号：TU712.2文献标识码：A

1导言

随着我国经济水平的迅猛发展，建筑工程行业也在飞速成长。建筑项目的多样化投入建设，使得建筑工程监理行业得到了广泛的应用，建设工程监理制度（以下简称“制度”）也被众人熟知并广泛推广。制度的应用促进了建筑工程项目的健康发展，保障了建筑工程项目的高质高量。但是，随着21世纪社会科学技术的发展壮大，施工技术也在飞速进步，从而工程监理工种面临的挑战与日俱增。

2工程监理制度的意义

2.1制度的实施促使了政府建设主管部门的职能转变。在没有建立制度之前，政府不但要参与工程建设的各个具体环节，还要承担相应的监督责任，比如建筑工程竣工前的实体监督、隐蔽验收和竣工验收都是由政府部门负责。换而言之，政府担任着运动员和裁判员的双重对立角色，必然是不符合社会主义市场经济建设体制的要求的。随着制度的引入，政府部门的职能转变成了单一的对建筑市场的行为监管和行政立法，对建设工程的实体监督则划归到市场化运作的监理企业负责。

2.2监理企业发挥着独立第三方的监管作用，是潜在的另一种约束机制。政府主管部门的行为监督和行政立法只是对建设工程参与方建设行为的一种最基本的约束，它要求各参与方的行为符合法律法规、规章制度和市场准则的要求，但要促使该约束产生效应仅仅只靠参与方的内部自律是不够的，而制度的引入，可以合理有效地规范承建单位施工过程的建设行为，最大限度地避免了不合规的建设行为的产生，为建筑工程的高质高量保驾护航。

3工程监理制度存在的问题分析

3.1工程监理的性质分析

1）工程监理的独立性

所谓工程监理的独立性是指工程监理企业是一个独立的法人，与业主、承建商没有隶属关系。当监理企业承揽业务后，与业主签订监理合同，独立地开展工作。《工程建设监理规定》（第十八条）规定，监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则，开展工程监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。《建设工程监理规范》（GB50319-2000）（以下简称《2000版监理规范》）总则第1.0.5条也做出相应的要求：工程监理企业按照“公正、独立、自主”的原则开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。这似乎意味着工程监理企业是独立于业主与承建商的第三方。

然而，事实并非如此。根据工程监理的定义，监理企业是受业主的委托开展监理工作，监理的权力部分来自于业主，监理企业的薪酬也由业主发放。监理工程师所做出的重要决定必需通过业主批准。比如，监理工程师发出的建设工程的暂停令和复工令需通过委托人（业主）同意等。因此，监理企业的独立性是独立于承建商而非业主。

2）工程监理的科学性

所谓科学性是指监理工作具备科学的管理思想、理论、方法和手段。主要表现在监理人员具备扎实的专业技术知识，丰富的工程实践检验，是有一群高学历、高素质人才组成；监理企业有健全的管理制度，由管理能力强、经验丰富的人员担任领导；监理机构积累了足够的技术经济资料和数据。监理工程师具备科学的工作态度和严谨的工作作风，并且能够实事求是、创造性的开展工作。

然而，由于种种原因，在现阶段，工程监理的科学没有体现出来，主要表现在监理企业缺乏高智能的复合型人才。就学历层次而言监理人员较科技研发、工程设计人员低；就实践经验而言，又不如施工技术人员。

3.2工程监理的阶段范围

我国建立工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理，即：从项目决策阶段的可行性研究开始，到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。然而，几十年的监理实践表明：监理工作一直停留在施工阶段。原因是多方面的。首先，监理行业缺乏能够全过程进行监理的复合型技术人才。如上所分析，由于监理人员的地位、待遇和权威不是监理制度设立之初人们所期盼的，所以监理企业吸引不了的高智能技术人才。其次，我国强制监理的阶段是施工阶段，第三，有关的监理的法律法规、标准规范是针对施工阶段制定。

4完善工程监理制度的措施与建议

4.1监理企业与监理工程师的独立性问题

监理企业与监理工程师到底属于哪一方，是代表业主还是独立的第三方？根据以上分析这个问题目前仍然没有得到解决。相关法律法规就这一问题存在相互矛盾的地方。如果要扭转目前监理行业的困境，充分发挥是工程监理在工程建设方面的作用，建议从法律法规层面规定监理企业和监理工程师不代表业主，是独立的三方。传统的监理、业主和承建商之间的关系呈等腰三角形。由于监理企业是受业主的委托并为业主服务，所以监理企业始终和业主的关系要靠近一些。这就是监理企业与监理工程师不能独立的根本原因。而新型的监理、业主和承建商之间呈等边三角形。其变化之一是监理企业不是受业主的委托，而是规范业主的行为。多年的监理实践表明：业主的行为不规范甚至违纪违法，给工程建设带来负面影响，却长时间得不到有效的约束，是因为建设市场缺乏对业主的约束机制。只有引入监理工程师对业主的行为进行监督和规范，这种情况才能改变。变化之二是监理工程师不仅要监督承建商在工程建设方面的活动，还要服务于承建商。只有使监理工程师独立于业主，他才能做到公正或公平，才能有效地全方位地开展监理工作。由于监理工程师是为双方服务，监理酬金应由业主和承建商共同承担，双方各承担一半。

4.2工程监理的阶段范围问题

工程监理是局限在施工阶段还是覆盖全过程？答案应该是前者，尽管监理理论囊括了决策、设计、招标、施工和保修等全过程。近些年来，为了振兴监理行业，原建设部出台了一系列关于监理企业向项目管理转换的部门规章。比如，2003年，原建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》；2008年，住建部印发了《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》的通知，都是鼓励监理企业升级转行，开展全过程的项目管理。一时间，很多监理企业为了拓宽业务范围，纷纷改变名称，把监理公司改成了项目管理公司。然而，多年的实践表明，那些改换名称的监理企业仍然没能进行全过程监理工作。把工程监理局限在施工阶段是否是屈从于监理现状？显然不是，而是根据中国的国情，根据工程监理应起到主要作用所作出的合理选择。工作监理的作用首先是促使承建商保证建设工程的质量并防止施工现场安全事故的发生，其次是为业主提高投资效益，而施工阶段是建设工程质量与安全事故的高发期。《建筑法》规定我国实施强制监理并把监理工作放在施工阶段就是考虑了这个因素。而全过程的项目管理不能替代施工阶段的工程监理，前者是市场行为和自愿的，后者是政府行为和强制的。建议监理教材应和法律法规、标准规范相互协调一致：工程监理的阶段范围是施工阶段。

结束语

中共中央以及国务院对建立制度的建设十分重视，其强化工程监理的指导思想深入人心。工程监理被纳入正规法律的雨一直下，相关法律法规推动着工程监理的改革。在我国各区级政府及各产业的领导带领下，工程监理单位必定不负众望，以实际行动为工程监理的改革不断贡献力量。

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（作者身份证号码：32011197107080453）