论船舶污染清除协议管理制度

摘要：海上船舶污染清除协议制度，并从2012年1月1日起开始实施。本文先介绍船舶污染清除协议制度的制定背景，并对其在私法和公法上的混淆和争议进行论述。

关键词：船舶污染清除协议；问题；建议

中图分类号：D922.68；D923.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0192-01

作者简介：聂雪珂（1994-），女，汉族，河南驻马店人，上海海事大学，硕士研究生在读，研究方向：国际法学（海商法）。

随着我国海洋经济的发展势头越来越猛，保护海洋环境已经成为海洋航运业发展必须解决的一个问题。为应新公共管理理论关于倡导公共权力多元化与社会化的时代新理念与新突破。①我国提高船舶自身的应急设备和处置能力，发展社会化清污力量，将公法与私法交融，学习借鉴国外先进经验，引入了一项新机制-船舶污染清除协议机制，并围绕此机制产生了一系列的实施办法。

一、船舶污染清除协议的制定背景

在实施船舶污染清除协议机制之前，发生船舶污染事故后，船舶经营者一般都是将经济效益放在第一位，把救援重点放在人员、船舶和货物上，对于生态环境污染则是袖手旁观。相关的海事管理部门之间也会因为费用的承担在损害造成时无法正常承担行政责任，因为环境污染应急处置往往会当作是花费自己部门财政预算，甚至实施了清污之后的处置费用还需要依环境侵权赔偿司法程序去请求船方支付，因此船舶污染清除效率很低又易产生争议。我国提出了关于建立服务型政府的新公共管理理论即提倡公共权力多元化与社会化以及“统一规划，国家、地方政府和相关企业共同承担的原则”，②来提高船舶污染应对能力。船舶污染清除协议机制就是在这种背景下产生并应用的。

二、船舶污染清除协议的概念

船舶污染清除协议是指载运散装油类货物的船舶、载运油类之外的其他散装液体污染危害性货物的船舶、一万总吨以上的载运非散装液体污染危害性货物的船舶，其经营人应当在作业前或者进出港口前与取得污染清除作业资质的单位签订污染清除作业协议，明确双方在发生船舶污染事故后污染清除的权利和义务。

三、船舶污染清除协议的性质

由于在理论上没有认识到船舶污染海洋环境会产生行政责任和民事责任竞合的本质属性，在实务上也没有准确把握行政主体与民事主体角色的转换易位，船舶污染清除协议的性质仍处于争议当中。目前主要集中在两种观点上，一部分学者认为船舶污染清除协议既然是契约性协议，应属民事合同性质。但也有一部分学者认为在船舶污染清除协议中双方当事人并无意思自治的表示，大部分的合同內容还是在政府主导下达成的，因此应属行政行为性质。现详述如下：

我认为船舶污染清除协议是一种特殊的民事合同。虽然有行政机关介入船舶污染清除协议的权力来源，它的产生并没有完全基于当事人的意思自治。但在选择相对人、合同内容、变更或解除合同自由等方面都受到了行政法规的限制，这让一部分学者认为船舶污染清除协议属于行政合同。但船舶污染清除协议的双方当事人都是民事主体，一方是提供清污服务的船舶污染清除单位，另一方则是肩负有保护环境的义务的船舶经营人，而不是行政合同中规定的必须有一方是享有行政权力的行政主体。③这和海事主管机关为履行清除所管辖区的海洋环境污染的职责而与清污单位之间签订的行政合同完全不同。海上船舶污染清除协议的特殊性在于它明确规定国家海事管理机构有权强制要求所有符合清污协议签订条件的船舶都必须在作业前或者出入港口前与具备相应资质的清污单位签订船舶污染清除协议，以备实际发生污染事故时根据所签协议及时采取污染清除措施并明确双方的权利和义务，保证在污染事故发生时，污染控制和清除行动能在协议的规定下及时开展，以免造成更大的损害。④尤其是在2012年9月颁布的新修订的《船舶污染清除协议管理机制实施细则》，虽然并没有强制性的要求以船舶是否签订了清污协议来作为批准船舶进出港口或作业的标准，但却规定了对于发现船舶没有签订清污协议的，海事部门有权按照相关规定予以处理。为了整合社会清污资源，清污协议中规定了船舶经营人的强制要约义务，以行政公法规定清污协议的履行，这是私法公法化的表现，是契约自由精神与公法限制的融合。⑤总之，海上船舶污染清除协议是一种民事契约行为，只是通过强制缔约的方式，组织、引导社会力量，以市场为基础，以双方意思自治为核心精神，采用事前签订污染清除协议的手段，用事前的平等协商取代了时候的行政监管。

四、船舶污染清除协议的意义

船舶污染清除协议的实施对我国的海上事故救援有着重要的意义，既缓解了相关政府管理部门的压力，节省了政府海洋污染防治的预算成本，改善了政府公共环境治理水平，还得以让社会力量广泛积极地参与到海洋环境保护工作中，让污染清除单位在市场竞争中获得相应的利益，以此为诱导，最大限度地提高污染防治应急效率。

[注释]

①张宇庆.海洋污染应急费用的法制保障[J].中国环境管理干部学院学报，2013-1-23（4）.

②中华人民共和国国务院.中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例[Z].2009-9-2.

③最高人民法院民事审判第四庭，交通运输部救助打搜局，主编.水上救助打榜精选案例评析[M].北京：法律出版社，2011.15.

④苏永钦.民事立法与公私法的接轨[M].北京：北京大学出版社，2005.9.

⑤王泽鉴.债法原理（二）[M].北京：中国政法大学出版社，2001.79.