我国私募基金监管浅议

罗捷

[提要] 近些年，我国公共危机事件频发，政府作为危机应对的传统主体，在危机应对过程中频繁出现政府失灵现象。为弥补政府失灵而将NGO引入到公共危机管理中会是一条有效路径，所以对NGO在公共危机管理中的职能进行分析，有助于我国公共危机管理体系的完善，解决政府在危机应对中的失灵问题。

关键词：公共危机管理；非政府组织；职能

中图分类号：C939 文献标识码：A

收录日期：2017年5月19日

一、公共危机管理中NGO的角色优势

非政府组织，简称NGO，是20世纪70年代兴起的第三方社会力量。在公共危机管理中NGO的角色优势主要在于公共性、民间性和道义性。

（一）NGO的公共性优势。随着现代民族国家的诞生，在一国之内能够真正与“公共”一词相匹配的组织只能是政府，只有政府的活动才能涉及到一个国家的全体公民，才具有普遍的公共性。但NGO的出现使得“公共性”一词不再是政府的专属。以多中心治理理论为代表的现代流行的治理理论认为治理出自政府但又不局限于政府。政府之外的治理主体必须参与到公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态。随着人类社会步入后工业化时代，为了提高政府公共行政的效率新公共管理运动兴起，政府进行机构精简，努力建设“小政府，大社会”。这一改革潮流使NGO得以兴起和发展。NGO在提供公共服务的过程中不仅壮大了自己而且获得参与公共服务供给的机会，更为重要的是，NGO在参与公共服务的过程中获得了原来只有政府才具有的公共性。但是应当指出NGO的公共性与政府的公共性还是有所不同。萨拉蒙在总结NGO的六个基本特性时就将非政府性作为一个重要的本质特征，所以NGO从本质上与政府是不同的，政府的公共性更是一种以强制力为基础的特性，公民通常对政府具有刻板印象，认为政府就是掌握暴力的“国家机器”，在许多方面对政府有排斥力；相反，具有非政府性的NGO在一开始出现时就是以公益性为目标，更容易得到公民的信任，因此NGO的公共性就具有政府所不具备的信任度。当危机发生时，公民通常会对政府产生问责心理，将政府视作“恶人”，从而导致政府危机应对的障碍，而NGO在公民心中则更多的是一种“善人”的形象，在参与公共危机管理时会收到意想不到的效果。NGO不仅具有政府才有的公共性，而且其“公共性”更具亲和力与可信度。

（二）NGO的民间性优势。NGO被很接地气地称为“草根组织”，这一称谓简明形象地表明了NGO的立场，17～19世纪西方社会出现了公民社会理论，这是NGO的重要理论基础。戈登·怀特将公民社会定义为：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成，以保护或增进他们的利益或价值。NGO是从公民社会中诞生的，自然与公民社会有着不可分割的关联。在西方，有许多NGO是公民反对政府侵害个人权利的组织基础。由于贴近民间，NGO要比政府更为了解底层社会状况，也更方便开展各种活动。特别是在我国，郑永年就曾经指出，中国政府很难了解社会的真实情况。从民意表达来看，尽管我们经常批评西方民主国家制度的虚伪性，但是不可否认社会的意见总能够通过各种渠道，社会媒体、民主选举机制等表达出来，西方政府可以了解社会的真实现状。反观我国政府，尽管有坚强有力的管理能力，但由于对基层社会状况的不完全了解甚至误解，常常造成决策的失误，在公共危机管理中，对社会状况的全面了解是应对危机的关键，而NGO由于民间性的特点必然会掌握很多社会真实情况，能够在公共危机管理中为政府决策提供信息支持。

（三）NGO的道义优势。除了公共性与非政府性之外，NGO还具有非营利性。通常我们会在将NGO同企业等营利性组织相比较的语境中用非营利组织来称谓NGO，但是非营利性组织的概念暗含了NGO的道德与伦理特性。一个组织不以金钱为目的或许不能说明该组织的道德性较高，但一个具有高度道德性价值的组织必然不会将金钱看得太重。道德取向和伦理精神是非政府组织的根本特征：首先，NGO不是以营利为目的的组织，这里的非营利性不是指NGO不能获取利润与收益，而是指其收益的不可分配性，不能够在组织成员之间进行收益分配，组织获取的收益只能用于组织目标的实现；其次，NGO的成员大都是志愿者，成员们具有志愿的公益宗旨，致力于为社会公众提供政府不能提供或者忽视的公共服务。所以，我们可以做一个比喻，政府就像是居庙堂之高的“皇帝”，NGO则是处江湖之远的“侠客”，“皇帝”提供公共服务是职责所在，但“侠客”的志愿行为却是蕴含着道义的高尚精神。在公共危机管理中政府作为社会中最具政治性组织在危机救援中是功利主义践行者，往往关注多数人利益，而弱势群体利益往往被忽视。NGO恰恰能够重视弱势群体利益，通过弥补政府失灵来促进社会公平，这正是NGO的道义性体现。

二、公共危机管理中NGO的具体职能

（一）承担社会大众危机安全教育。公共危机的发生是突然的，包括政府在内的社会公众往往没有提前的防范，从而导致不知如何应对。我国自古就有“居安思危”的思想，在危机爆发前就将其避免是危机应对的最高水平，所以包括政府、NGO以及社会大众在内对危机的提前防范是非常重要的。NGO的主要职能就是向大众普及应对公共危机的必要知识。在这方面我们可以参考日本对于地震的应对，由于日本特殊的地理位置经常发生地震，因此日本政府和国内的NGO非常重视应对地震危害的知识普及，并取得非常好的效果，在地震发生如此高频率的岛国，日本民众面对此类公共危机时具有超高的應对水平。反观我们国内，汶川地震发生时，我们的民众就有较大的伤亡。我国由于人口多、面积大，对于公共安全知识的普及政府有些无能为力。不管从人力、物力、财力还是精力上政府很难保持长期的对社会公众的教育，这种需要长时间与大规模覆盖率的工作只有NGO才能做到。从政府失灵的角度上看，这也是NGO弥补政府失灵的实证。

（二）进行社会资源的筹集与调配。当公共危机发生时，政府的救援方案、救援人员、救援物资的调动需要一定的决策时间，反应速度较为缓慢，而NGO由于其灵活性的特点可以迅速投入救援。政府在危机应对时由于体制、层级的限制反应速度较慢，在动员社会力量方面，政府也因为在人们的心中往往以国家政治力量的主权者形象存在，而让带有高尚道德情操和助人精神的动员行为带有政治倾向而使社会大众的志愿精神在一定程度上受到挫伤。NGO由于贴近民众的优势比较容易获得社会大众的信任，在动员社会大众参与公共危机救援时更具人道主义精神和道德价值感，相较政府动员而言，NGO在这方面更具号召力。另外，在资金筹集方面，NGO也具有强大的力量。公共危机具有突发性，其发生总是出乎人们的预料，在短时间内造成严重的生命财产损失。对灾区的救援需要庞大的人力、物力以及财力，政府虽有专项的应急救援资金，但面对数量庞大的资金需求往往难以应对，非政府组织在此时的作用就是要发挥其社会号召力，发动社会成员捐钱捐物，在极短时间内筹集救灾资金。

（三）担负物质与精神的双重救助。危机发生后，人们不仅遭受重大的物质损失还经受了不同程度的精神损伤。灾后的恢复与重建工作固然需要政府和NGO的救助，但心理恢复更是非政府组织的职责所在。对灾后心理创伤人员进行心理干预和心理救助是灾后恢复重建工作的重要内容，体现了现代政府和社会的人文关怀。NGO由于具有数量众多的心理辅导志愿者，在帮助受灾群众心理恢复的工作具中有重要作用。心理创伤在灾后的显露情况并不明显，有些受到心理创伤的人可能在多年后才暴露症状，正是由于心理创伤的潜伏期较长，影响深远，政府的救助很难长时间持续，而非政府组织却可以通过一对一的长期跟踪救助进行心理创伤的恢复。另外，在恢复重建期，政府主要解决了危机受众基本的生活保障问题，但在一些更具体的细节上还有不可避免的缺失。毕竟政府的政策在面对数量较多的危机受众时，其政策趋向于平均，远远达不到公正。在大灾面前，受灾群体基本处在同一水平的物质基础，但由于人与人之间能力、智商、性格等方面的差异，受灾的个体能否都能借助政府的救助恢复到危机前的生活水平显然是一个政府不可能解决的问题。因此，在政府救助的基础之上，帮助弱势个体真正地完成恢复与重建只能由NGO来完成。

三、我国NGO参与公共危机管理的职能困境

（一）NGO的法律制度不健全。NGO作为社会中的一支民间力量其产生与发展需要一个合适的社会生态环境，特别是有利于其发展的制度环境。尽管NGO是独立于政府之外的社会组织，但是扶持并保障NGO的健康发展却是政府的分内之事。政府如何对待自身与NGO的关系恰恰是考验其治理水平的体现，既要保护与扶持，又要保证NGO的非政府独立性，这确实是一个较难把握的问题，而解决此问题的关键就在于建立一个良好的制度环境，用制度来防止人的感情用事，用制度来限制政府权力干预的边界，让NGO得以在制度体系下健康发展。但当前我国NGO发展的外部环境存在诸多问题：（1）NGO的立法落后，法律制度不健全。在当前我国努力建设法治社会的过程中，依法依规管理是符合社会发展潮流的，NGO缺乏法律制度的支持、保护和对其管理运行的监督，造成相关管理部门“无法可依”，NGO自身的一些权益也同样在没有法律制度的保障下被侵犯；（2）双重管理“高门槛”，治理效率过低。我国NGO实行双重管理体制，弊端明显。许多NGO很难找到业务主管部门，无法登记成立。另外，业务主管部门重审批、轻管理，完全本着“师傅领进门，修行在个人”的行事作风，对NGO的监督管理基本处于无监管状态，由于缺乏有效的监督管理，许多NGO背离了其志愿的宗旨，面临信任危机。双重管理机制还导致业务主管部门和登记管理机关的推诿扯皮，行政效率低下。

（二）NGO的社会环境基础薄弱。NGO起源于西方国家的公民社会，是现代民族国家形成过程中政府与社会分离的产物。NGO的诞生与发展需要公民社会这个温床，但我国的公民社会并不健全，甚至从传统上我国的内在历史文化是与公民社会格格不入的。中国传统思想中，“公民”的概念是没有的，两千多年的封建专制统治，中国人被塑造出不同于西方国家自由与民主的理念，更多的是“小农”思想。我国公民社会的建设是基于近代西方国家的示范效应，但离发达国家的水平还有很大的距离。NGO在我国的发展不是土生土长，尽管我国也有类似的组织，但两者还是有本质的区别。中国的传统社会中，政府的官方机构至多到达县一级，县之下就没有正式的官方政权了。中国的基层社会是建立在宗族家规的基础之上，更多的是一种自治，某种程度上可以说是西方的“市民社会”，但又并不相同，现代社会的NGO组织是社会大众保障权利，防范政府的社会力量。当前我国NGO的发展不顺利，困境重重就是因为我国关于NGO的社会文化基础薄弱。在近代的革命与社会变迁中，中国的基层社会受到了冲击甚至遭到破壞，失去了社会组织发展的一个均衡生态，因此当前我国正在努力建设公民社会。这在客观上也凸显了我国NGO发展的困境。

（三）NGO的自身缺陷限制发展。尽管外部环境的障碍造成了NGO发展的困境，但其自身缺陷也是限制发展的重要因素。（1）在资金问题上，目前我国大多数基金会都承认自身面临着严重的生存与发展问题，可想而知，另外的NGO的处境就更加艰难。有些NGO连最基本的运行资金都没有，只能苦苦支撑，但却难以做一些实质性的活动。同时，政府对NGO的资金支持也是杯水车薪，一方面政府财政收支中并没有对NGO的倾向性政策；另一方面从NGO的特征来看政府更希望NGO能够做到自给自足真正独立于政府之外，而且在我国接受政府资金支持的NGO往往失掉了非政府性的特征，掣肘于政府；（2）在社会公信力上，我国NGO也存在严重的危机。NGO的资金来源主要是社会捐助与提供公共服务的营利性收入，但由于我国大多数NGO缺乏社会公信力，存在严重的信任危机而导致社会大众对NGO不认同，不会对其进行捐助；（3）NGO的内部管理不完善，大多数志愿者的专业能力不足。与国外NGO相比，我国NGO中的志愿者往往从事较低级的救援工作，其参与公共危机管理的制度创新不足，无论从资金方面还是专业化方面都具有严重的缺陷，而NGO的发展又需要适宜环境，“牵一发而动全身”，NGO在公共危机管理中“心有余而力不足”。

四、完善我国NGO公共危机管理职能的建议

（一）转变政府治理理念，改善制度环境。传统公共危机管理认为政府是应对和处置危机的唯一主体，在对待NGO参与危机应对的问题上往往持排斥态度，忽视NGO的独立主体性。但现代公共危机管理无疑是需要多元主体参与的，政府仅仅是作为多元主体中的主导力量。随着“小政府、大社会”理念的提出，政府在公共危机管理中要转变传统的治理理念，接受并认可多元主体参与的现实趋势，协同NGO与社会大众共同建立完善的公共危机协同治理系统。同时，政府要担负职责，为NGO的发展改善当前的制度环境，建立健全相关的法律法规，改革传统的雙重管理体制。我国NGO的法律制度不健全，经常出现政府对NGO的管理和监管存在过度的自主性，不是监管不力就是监管过度，给非政府组织的独立性、积极性乃至生存性造成严重侵犯。鉴于我国NGO当前的发展水平，立法要更倾向于保护和扶持。重新审查现有的法律制度并根据现实情况改善和建立健全新的法律法规是当前促进我国NGO健康发展的必然选择。另外，由于业务主管部门和登记管理机关双重体制造成我国NGO准入的高门槛，使非政府组织的成立并获得合法地位成为其不可避免的困难。我国现存的大量NGO都不具备合法的身份地位，要改变此现象，必须改革传统的准入制度，降低NGO的准入限制。在公共危机管理过程中，政府要适度放权，确保让社会的多元主体参与其中，避免公共危机管理的过度行政化，构建“小政府、大社会”的社会治理模式。

（二）弘扬社会志愿精神，营造诚信社会。在NGO与社会大众之间的诚信建设方面，NGO确实没有做出能够真正让公众特别认可与信服的实质性活动，甚至做出了一些丧失社会公信力的丑闻。但是从目标建设角度讲，我们希望建立一个双方互信的关系，而这种诚信关系的建设是需要关系主体共同努力才能完成的。社会大众必须给予NGO提高自身公信力的机会，而不是因为其错误而长期性排斥。一个良好的公民社会的建设需要社会中的主体履行符合社会公共利益的分内职责。当前社会公众必须要明晰，指责NGO的丑闻与缺陷是一个问题，为营造诚信社会而做出支持NGO或谅解NGO的行为是另一个问题，如果社会舆论将两个问题作为相互因果，必定导致问题的不能解决。所以，社会的责任就是形成弘扬志愿精神，营造诚信社会的舆论与氛围，使更多的社会个体能够投入到志愿活动中去，为NGO提供精神支持与人力资源支持。当前，我国社会在志愿精神的培养方面做的并不充分，甚至有一定程度的缺失，在新闻舆论方面尽管社会公众可以看到一些高调慈善家或者机构和团体所组织的慈善活动，媒体也传达出一种宣传慈善的意识，但效果却并不理想，高调的慈善家并没有带来想象中的志愿精神在社会上的普及，这其中的原因与高调慈善家是确实为慈善而慈善还是因为其他的目的（如社会名誉的追求等）是分不开的。志愿精神应该是大众心中的应然状态，而不是涉及到其他目的的功利心态。因此，要想在社会中培养出真正的志愿精神需要的不是高调的理论宣传和少数慈善家的带领，而是整个社会志愿文化的一种形成，这需要社会大众的共同参与，以家庭为主体，言传身教，让志愿精神成为每个公民性格的一部分，这样我们才能建设成功的诚信社会。

（三）完善NGO内部治理，提高专业化水平。内部治理不足是当前我国NGO发展困难的一大因素，作为社会组织其内部凝聚力过于分散，运行效率也较低。大多数能够获得合法身份的NGO往往在从事一些低级的活动，从实际情况来看，NGO所做的事情即便是处于组织之外的个体也是可以做到的，个体的作用被努力地转移到组织中，并没有真正体现组织的价值，这也是许多人认为NGO百无一用的原因。所以，NGO必须要转变理念，认识到自身的真正职能，真正发挥出以组织为基础的NGO的潜力。可以借鉴企业组织的管理经验，改善自身的管理模式，让NGO更具活力和营利性。NGO不以营利为目的，但并不代表不可以进行经营性的活动，经验证明，以营利为目的的公司制组织结构是最具效率的组织模式和管理方式。如果NGO能够通过提供公共服务来获取自身运行的资金，而将社会捐助全部用于社会志愿服务，那么其社会公信力也会得到提升。同时，组织内志愿人员专业素质的提升特别需要被重视。社会中几乎每个人都有志愿的想法，甚至其志愿精神非常迫切，但是NGO在吸收志愿者时不能只凭其对志愿活动的一腔热血，NGO的会员必须要具有专业化的素质与技能，明确自身与国外NGO的差距，借鉴优秀的经验，努力进行志愿创新，改变目前我国志愿人员只能做低级志愿活动的现状。

主要参考文献：

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[3]莱斯特·M·萨拉蒙著.贾西津，魏玉等译.全球公民社会：非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

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