中国基层协商民主的路径选择

王慧　刘桃

摘 要 政治协商作为一种有效的民主决策形式，能够使政府决策和群众智慧紧密结合，有利于提高居民的参与意识，也能促进政府工作效率的提高。现代政府需要协商，然而，政治协商即使如此不可替代，但现实政治中仍然存在诸多因素导致协商难以顺利进行，本文旨在解决这一问题。

关键词 基层 协商民主 路径选择

作者简介：王慧、刘桃，东北师范大学政法学院政治学理论专业硕士研究生。

中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.349

一、基層协商民主的相关概念、理论研究

（一）基层协商民主的概念

协商民主是以竞争性民主的增强为起点的，约瑟夫·比瑟特认为，民主政治的本质就是协商，协商通过一系列的讨论过程去界定公共政策的利弊。科恩认为协商民主是组织形式，以一定的组织目标或团体目标为依据，并通过特定的协商形式而形成的组织形式。在以上定义中，学者们以“对话模式”、“制定决策的过程”、集体性质的决策形式定义协商民主。“基层”是相对于中央而言，主要是农村、城市社区、城市街道和企业等，现在有的学者把网络也归为基层的一部分。其中关系最密切的是城市街道和社区。陈家刚针对基层群众意见、建议和监督的广泛性、针对性进行定义，这种广泛性、针对性的监督功能促进了政府部门的民主意识和服务意识的提升。基层协商民主是一种以集体方式通过对话和讨论制定决策的过程，使广大公民通过参与讨论、发表意见的方式、通过集体讨论来表达诉求的是一种基层的治理形式。笔者认为，基层协商民主制度是进一步实现民主的有效形式。

（二）基层协商民主的理论

1.公共治理理论

公共治理提倡社会公平、参与、社会责任，它从属于公共权力。公共治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 也就是公共治理理论强调的是政府以外的公民和非政府组织对社会事务的决策、执行和管理。因此，协商民主理论与治理理论是存在着紧密的联系的。乔治·M·瓦拉德兹认为，协商民主可以使不同主体进行对话，增加不同文化的彼此了解从而达到共识。陈家刚在《协商民主与国家治理》一书中，通过运用许多著名学者的理论，并结合中国实际，提出了中国协商民主的价值和前景，他还展开论述了协商民主是不是一种民主形式的问题。公共协商是利用公民共同的意志实现全体公民利益的民主形式。

2.参与民主理论

阿诺德·考夫曼把“参与式政治”纳入政治学中。他认为参与式政治可以促进人类思想能力的提高、丰富人们的情感能力，并有效改善人们的行动能力。阿尔休·冯和埃瑞克·赖特提出了参与式治理的概念，参与式治理是一种赋权式的活动，可以通过促进公民有效政治参与和决策而进行治理活动。彼得斯认为参与是基层群众的参与过程，而政府只是起到引导的作用。

协商民主理论很大程度上是继承了参与民主理论的精髓，即通过使公民参与制度化，使公民参与政府政策的制定、决策和执行过程，实现资源的优化配置和公民自治，有利于科学决策，实现良好的政府和公民互动协作，实现“好公民”和“好政府”的目标。

二、我国基层协商民主的限度

基层协商民主对推进我国民主政治生活具有至关重要的作用，必须予以规范化推行，并且成为我国民主制度的常态化和规范化制度，要本着以人民利益为核心、以公民参与为重点的原则进行规范。当前，准格尔旗薛家湾镇基层协商民主政治建设取得了巨大成就的同时也存在着不少问题，阻碍了我国经济政治的正常发展。

（一）基层协商民主制度缺位

基层协商民主制度的设计应该遵循正义的基本要求。制度正义原则的内涵不仅是设计完善的组织机构和制度体系，而且要切实保障群众能够平等参政议政、自由表达言论。

首先，很多基层组织没有落实上级部署的基层协商民主制度形式，且由于上级监管困难，往往几年也无法考察情况，汇报情况方面存在弄虚作假的情况，造成了基层协商民主制度缺位现象严重。其次，我国虽然大部分地区创新了基层协商民主形式，但不是基于民众的自主实践产生，而是在政府的推动下产生，民众对其制度形式需要进行磨合，而且磨合期较长，在磨合期可能有阻力过大、推行不利的现象出现，最终导致“回到原初状态”。再次，由于推动基层协商民主制度最终要达到的目的是放权和权力回归大众，必然会损害领导层权力的缩减，造成领导层的不配合现象，很多领导者由于不愿意放弃固有的权位甚至会导致政治体系的畸形发展。

（二）群众参与的形式化

首先，我国基层民众政治参与程度明显偏低，尽管已经建立了一系列基层协商民主制度，但由于我国经历过计划体制，群众认为政府会包揽一切，即使他们有参与的愿望，但是由于我国的利益表达机制不健全，群众的诉求如果得不到满足，那么政治效能感就会降低。其次，由于大部分群众需要以物质作为生活保障，在追求物质的极大丰富过程中，他们更担心的不是居于上层建筑的“民主“，而是生计和幸福，再次，由于我国部分公民的知识水平较低、民主意识薄弱，他们对民主参与往往只是停留在很肤浅的认识上，还有很多群众在参加政治生活时，往往有“走过场”的倾向，即使是涉及到自身利益，往往会选择“得过且过”或“能忍则忍”的处理办法。因而，由于种种原因，群众参与存在着形式化的风险。

（三）过度参与和参与不足现象并存

首先，过度参与现象时有发生。由于利益协商机制不健全，缺乏沟通和协调的过程，导致政府和官员之间形成紧迫的关系，此外，部分官员秉持着“官本位”的思想，往往忽视普通民众的诉求，引起普通群众的不满，导致偏激行为；最后，群众思想文化素质水平低下、法律知识淡薄也会产生非理性行为。另外，参与不足现象也同时存在。我国的很多村民代表和居民代表中有八成为男性代表，妇女代表严重不足，由于选举代表时，往往按户选举一人，受中国传统的家庭观念的影响，当选者往往是男性，这客观上造成了女性代表的缺少。

（四）工作目标难以达成

我国基层工作目标繁重、人口压力大、办事人员短缺，一些办事处承载着复杂的职责，各部门负责居民的医疗卫生、文化教育、基础设施建设、社会保障等方方面面工作事宜，工作难度大，工作任务繁重复杂，难以厘清职责。

三、中国基层协商民主的路径选择

（一）完善创新基层协商民主体制机制

我国的基层协商民主制度已经基本纳入法制化程序，但由于内部、外部干涉和机构设置和人员等方面的阻力。

1.完善基层组织工作程序

程序是基层协商民主的保障，完善基层组织工作程序能够保证基层协商民主制度在各个环节的完整、规范，有利于更好的开展工作，避免随意性。主要包括选举、讨论、会议制度、监督程序等。要使选举能够广泛普及群众，防止被选者的单一化。

2.建立健全利益表达机制

建立完善的利益表达机制需要增强基层协商组织的作用，即增强街道党工委、村委会、居委会、基层社会组织、党代表、村民代表的作用，使这些机构和人员能够保证群众的利益诉求得以实现，这些组织和人员是保证群众合法、有效的实现其利益诉求的最有效手段。在此基础上要开展多种形式的利益表达机制，保障所有群众能够平等自由的表达自己的利益诉求、提出自己的观点和意见，防止任何干部和人员干涉、规定群众的发言。

（二）改变群众参与形式化现象

1.有效塑造政治文化

要构建公民社会的文化内涵，要努力塑造良好的文化环境，而进行广泛的社会化是实现这一目标的有效途径。要通过政治社会化过程着力突出主导型政治文化，大力宣传基层协商民主制度的必要性，培养浓厚的基层民主氛围。通过新闻媒体、报纸、广播、宣传会、交流会等措施来普及群众对基层协商民主的认识。通过有效的政治社会化，可以使公民了解政治活动的基本规律和原则，使公民提高自身的公民意识，积极参与协商事务，维护自身权利，履行自身义务，推动基层民主化进程。

2.有效解决政治冷漠问题

要有效推进社会主义核心价值观的建立和完善，规范公民参与方式，保证公民合理、合法、规范、理性参与基层协商。要建立矛盾预防机制、矛盾协调机制和矛盾处理机制，要建立专门的矛盾预防机制，对可能发生的矛盾进行预防和监控，采取有效手段预防矛盾滋生；可以建立矛盾处理机制，在矛盾发生之后要积极解决，避免矛盾再度升级，要加强事后监督，对矛盾双方的思想动态和预期行为进行监控。

（三）增加各方面的监督力度

1.加强人民群众的监督

人民主权论认为人民是权力的所有者，从监督制度来看，除了建立专门的监督体制外，笔者认为非常有必使人民群众纳入监督体系中，因为人民群众是协商成果的直接受益者和感受者，是评价协商是否落到实处的“最公正的评估者”，要建立群众的评估机制，通过定期群众评估会议、政府走访调查、微信群、群众主动反映情况等监督方式进行监督和评估，提高协商质量。

2.建立结果反馈监督制度

基层协商民主的主要目的就是保障民情民意得以反映，因此，基层协商民主重在落实结果，笔者建议，在各街道、各社区设立反馈监督机构，负责对协商结果进行调查、反馈和监督。笔者认为，建立有效的反馈监督机制有利于督促各基层政府及政府派出机构积极推动基层协商事宜的实施，防止“只协商，不办事”，才能提高基层政府办事效率；有利于及时了解协商讨论事宜实施程度，对实施效果及时评估，表扬优点、并及时改进不足之处。为了提高工作效率，笔者建议可以进行定期分阶段评估，对各阶段实施效果的评估能够明确各个阶段的实施情况和落实情况，通过这样的反馈评估可以保证群众利益的切实可行，从而保证基层协商的根本目标得以实现，使基层协商民主制度成为真正的保证最广大人民利益的好制度。

（四）提升基层部门的工作质量

1.要明确基层部门的工作职责

要保证开展协商会议和开展实际工作的过程，要以党委为中心和以群众为工作重点，要提高工作效率的基础上坚持效率服从质量，对群众关心的问题不可泛泛而谈，而要找到更为具体的问题。例如，针对基层无业人士，不能单纯简单提出解决就业问题的指导方针、计划等宏观措施，而要针对该区、该街道的无业人士的具体年龄、临时失业人口数、失业情况、失业范围、技能等多方面进行调研，提出切实可行的方案，此外，通过电子信息技术和网络进行选举代表、调研、收集民意批、视频讨论协商、公示协商结果等方法是保证提高基层协商质量的有效手段，笔者建议建立行政事务和家庭事务一体化的电子信息管理服务平台，集政务政策、民意反映、生活服务、政民互动等多方面功能为一体。

2.抓住基层协商民主的重点

在协商讨论要协商讨论群众最关心、最紧急的问题，提高会议效率，缩短会议时间，避免协商会议变成“茶话会”，提高协商针对性；要在充分发挥党委政府主导作用，要严格以党委为工作中心，要贯彻落实各级党委指示，要服务于党委工作，只有党的指示才是最具战略性。要抓住基层协商民主的重点就要有针对性选择问题，从众多问题中选取最迫切的、最紧要的、最有意义的，才能夠抓住重点和关键，严格按照党的路线、方针和政策为导向、就要切实以人民的利益为导向工作。

注释：

张孝芳.善治理论与中国地方治理.燕山大学学报（哲学社会科学版）.2003（4）.

参考文献：

[1]何包钢.协商民主：理论、方法和实践.北京：中国社会科学出版社.2008.

[2]陈家刚.协商民主与当代中国政治.北京：中国人民大学出版社.2009 .

[3]俞可平.地方政府创新与善治：案例研究.北京：社会科学文献出版社.2003.