中国转型期体制惯性及其政策反复

孙静

[提要] 中国转型期呈现着特殊状态发展的复杂性，体制及政策作为推进转型任务完成的重要工具，对转型任务的完成与否起着重要的作用。速度性发展是造成转型期间体制惯性及其政策反复的主要表现之一，而今仍对推进转型任务起着制约作用。渐进式的决策模式也导致体制惯性及其政策反复。转变发展思路以及寻找多元的决策模式可以有效地解决该问题。

关键词：转型期；体制惯性；政策反复

中图分类号：D03 文献标识码：A

收录日期：2017年6月16日

一、转型期体制惯性及其政策反复

转型期体制惯性与该体制在运行过程中所取得的内外认同有一定的关联性。当一种体制经过一段时间的实践之后，这种内外认同就会呈现一种增强的态势。也就是说，与该体制相关联的利害相关人在执行这一体制时，所选择的路径和行为模式会被逐渐的强化。这种强化会导致一种体制制定者与体制执行者对现有体制的现状产生心理认同，从而影响了行为模式的固化。在原有的体制认同感基础之上，把该体制的内在特征和外在表现不断地强化，扩大到对其他体制的应用上。当一种新的体制引入时，受旧有体制的影响，与原体制相关的人员或组织还是会选择以同样的行为模式来应对新体制的新的要求。随着该体制在执行过程中的不断泛化与推广，体制惯性便由此产生。

政策反复与体制的惯性有着类似的形成路径。当一项公共政策被制定出来时，需要经过一段时间的发展，才会得到政策执行内外系统的认同。而这一种认同会随着时间的推移不断地强化，当其强化到一种程度时，与该政策有关的利害相关人会产生固化的心理以及行为习惯。这种心理认同的强化以及行为模式固化影响着政策执行内外系统对该政策的反应。当相关者将这一心理认同以及行为模式推广到其他政策上时，政策的执行理念与外在方式的“溢出效应”日益凸显，政策反复就出现了。

体制惯性及其政策的反复在不同的时期有着不同的表现，由此构成了一个循环，即：新生期、上升期、繁盛期，以及衰退期。新生期意旨体制与政策刚刚推行时期，体制惯性与政策的反复并不明显。上升期意旨体制与政策执行的内外系统对该体制或政策的认同刚刚开始产生，因此体制惯性及其政策的反复开始凸显。繁盛期意旨体制与政策的心理认同以及行为模式不断强化，并形成固定模式的时期。到了衰退期，体制惯性及其政策的反复的影响不断减少，并逐渐被其他的体制和政策所代替。

一项体制及其政策在新生期时还没有被广泛接受，但随着时间的推移，其影响力不断加强。同时，越来越多的相关者对该体制与政策的认同不断加强，新生的体制与政策受惯性影响而迅速进入上升期。由于新的体制与政策被大多数人接受，旧有的体制与政策开始慢慢淡出视线，进入所谓的衰退期。然而，处于上升期的体制政策仍旧面临着一些人的质疑，需要经过一段时间，相关者的心理认同以及行为模式才会得以强化。这在一定程度上也是因为旧有体制的惯性以及政策的反复，相关者在面临新的选择时难以排除原有的固化的心理认同以及行为模式的影响。繁盛期的体制与政策对旧有的体制有着极大的冲击作用，不断地将新的模式强化，直至完全取代旧有的体制与政策。至此，新的体制及其政策开始占主导作用，体制惯性及其政策的反复开始显现。

由于体制惯性及政策反复的存在，使中国在转型期时难以突破体制改革的困境。体制惯性影响下的政策制定者受原有体制的影响，有着与转型期体制所不相符的心理认同，这种认同已经扩展到行为模式。虽然转型期选择的是一种新的体制，可这种体制还没有得到广泛的认同，相关者也选择了与该体制不符的行为模式。这种体制的惯性不仅影响了体制的有效推广，同时也阻碍了转型的步伐。与此同时，政策的不断反复也加大了转型期政策执行的有效性，从而影响了转型期的进程。

二、转型期体制惯性及其政策的反复现实解释

速度型发展是导致中国转型期体制惯性以及政策反复的原因之一，同时也是转型期体制惯性及其政策反复的主要表现之一。速度性发展的思路以及运行模式在一定程度上影响着转型期的顺利推进，其中体制惯性及其政策的反复影响着新的发展模式的选择，阻碍了向新的发展模式转变的路径。

在速度型发展的影响下，体制惯性及其政策的反复主要体现在如下几个方面：速度型发展以经济增长速度优先为政策目标，力求参与各方均可受益，以帕累托改进为基本要求。就损益时间分布来讲，速度型发展以档期收益为基础，花费较多的未来成本。也就是说，速度型发展是以当前利益為立足点的，对未来的持续发展并不做过多考虑。就社会分布而言，个体收益为主要目标，消耗了较多的社会成本。中央的政策得到放大和创新，地区性发展趋向竞争而非合作。对政府官员来说，其关注与容易度量的经济目标，任期内收益效果显著。这些都是速度型发展所造成的体制惯性。以至于进入到转型期时，所求经济发展方式的转变受体制惯性及其政策反复的影响，发展模式难以转化。

中国在转型期的过程中，发展模式由速度型发展逐渐向规制型发展转变。在速度型发展的时期，政策目标、损益分析以及绩效评估与转型期相去甚远。转型期以增长速度、增长质量、增长方式、社会发展等多元目标协调为政策目标，不同于速度型增长期的经济增长速度优先。与此同时，规制型发展要求追求未来收益以及社会受益，而非以其当作成本。然而，受速度型发展的体制惯性及政策反复的影响，规制型发展在转型期面临着巨大的挑战。在过去的速度型发展过程中，政策目标、损益分析、绩效评价与考核已经形成了很大的体制惯性。在这种巨大惯性的影响下，体制与政策相关者的心理认同已经得到了强化，行为模式也日趋固定。政策因此也会不断反复寻求与当前体制相融的方式。在这样的体制惯性及其政策反复的影响下，转型期的目标不可避免地会受到影响，一定程度上还会产生扭曲。

三、转型期体制惯性及其政策反复理论分析

转型期体制惯性及其政策反复的理论分析主要从路径依赖理论以及渐进决策模式来分析。体制惯性意旨在该体制运行过程中，关于该体制下所选择的行为习惯、心理认同已经形成较为稳定的模式。转型期时期体制受体制惯性的影响，体制运行过程中仍受着与该时期目标不兼容的行为模式的影响，政策在一定程度上也在不断地反复。体制由于不断强化其执行路径以及方式，在运行环境中与相关者不断相互交融，使该路径和行为方式得以固化。即使该项体制已经不在运行，但是由于新的体制并没有形成惯性，该体制的路径依赖仍旧发挥着重要的作用。而政策的反复在一定程度上深受公共政策决策模型的影响。理性决策模型并不适用于所有的政策问题，事务的复杂性使决策的惯性成为可能。因此，渐进式的决策模式为政策反复提供了理论解释。

诺斯在解释制度变迁的问题时，曾经用“路径依赖”来描述制度变迁的过程。制度变迁是一个那些为人所接受的规范和社会惯例逐渐枯萎的非常缓慢的过程，或者说是人们随着新的政治的、社会的和经济交换的渐进变迁而逐渐接受新的约束的过程。诺斯从政治经济学的角度来描述制度变迁时，新的政策与制度一方面具有学习的成本，另一方面与原有的系统体制与政策系统的所不兼容的代价问题。也就是说，由于体制是一种逐步转变的过程，通常情况下会受到惯性的影响，而相关者选择固有的路径处理不同体制所指向的事务。这种路径上的选择一方面受着体制惯性的影响，另一方面又与节约信息成本息息相关。

从政策制定的模式来看，渐进式的决策模式为政策的反复提供了生存空间。林德布洛姆的渐进决模式以决策手段为价值取向，以此对理性决策理论提出批判。政策系统是一个复杂的系统，面临着复杂多变的环境与情况，因此政策分析者很难通过传统的理性决策模式获得充分的信息，并且制定出相关的政策。政策制定中不同决策参与者互动、相互协商，并且对政策作出选择，这是渐进决策理论所推崇的观点。在渐进决策模式中，政策的制度会受个体的价值观的影响。面临着一个已经明确的问题，政策制定的参与者持有不同的价值观，因此对于所明确的问题需要进行详细的阐释。由于体制惯性的影响，政策制定者与政策参与者的心理已经固化，行为模式也逐渐趋同。因此，在面对同一类型问题时，政策制定者和政策参与者会受固化的行为模式的影响，倾向于做出与之前决策相似的选择，从而导致了政策的不断反复。渐进决策与渐进主义相关，这种渐进主义的实质就是对原有政策的一点点的修改与调整。由此可见，渐进决策理论受渐进主义的影响，对原有的政策进行微笑的调整，从而使得政策可以适用于实践情况。政策并非运用理性分析的结果，而是各种政治力量的相互协商所达到的平衡点敲定的。然而，体制在不断变迁的过程中深受路径依赖的惯性影响，这种不断强化的惯性在没有形成新的体制惯性之前，对相关者的行为模式起着决定性的影响。渐进性的决策模式为体制惯性的强化提供了条件。

四、突破转型期体制惯性及其政策反复的路径选择

体制惯性在一定程度上对减少新体制的冲击起着积极的作用。但是，中国转型期体制惯性及其政策的反复使顺利完成转型任务变得尤为困难。因此，改革现有的治理体系，减少体制惯性及其政策的反复十分有必要。一方面需要从体制惯性的角度思考如何减少原有体制对新体制影响；另一方面需要思考如何解决政策反复所带来的问题。

首先，深化改革体制，建立规制型政府。速度型发展的影响到现在还影响着中国转型期的发展。如果不持续推进体制改革，原有体制会持续对转型期的发展产生影响。由于新体制的生命力还不够顽强，新的体制惯性还没有完全形成。体制相关者自然而然会受原有体制惯性的影响，以原有的行为模式及经验来应对新的环境变化。诚然，原有体制有着广泛的影响，但因其已處于体制循环圈的衰退期，因此这时候需要激发新体制的作用。新体制惯性的形成需要经过推广和认可，这是一个不可避免的阶段。因此，为使新体制发挥作用，摆脱旧的体制惯性。深化改革体制是十分必要的。为应对速度型发展所造成的体制惯性，深入建立规制型政府将有助于转型期的顺利推进。

其次，建立多元化的决策机制。政策的反复在一定程度上受到渐进性决策模式的影响。因此，想要解决政策反复的问题，需要从建立多元化的决策机制。对决策机制的改革需要以多元化的决策机制为基础，在高层决策者决策的过程中，加强柔性决策机制的作用。针对不同的情形，政府需要采取不同的决策机制。一方面继续推进渐进性决策模式，使转型期可以顺利推进；另一方面根据具体情况，可以适当地改变决策的模式，以减少转型期政策的反复问题。

主要参考文献：

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