中山试水“组团式发展”

陈飞帆+彭强

中山市是“广东四小虎”之一，1988年，由县级市升格为地级市。作为广东省改革开放的前沿阵地，其经济发展迅猛，工业化程度高，经济总量在广东各地市靠前，长期居第五位。

然而，较早进入改革开放的中山，在经济领域也较早步入发展的“新常态”。2013年来，中山GDP被惠州赶超，由全省第五降至第六，各镇街开发区发展不协调问题突出。2015年，中山经济排位最前的5个镇街开发区占全市GDP总额的40.7%，而排位靠后的5个镇街开发区GDP总额却仅占6.9%。如何保持其经济排位，扭转经济增速下降、经济排位下滑趋势，成为中山的燃眉之急。

“中山声音”

面对挑战，中山市如何应对？

恰逢2017年4月4日，习近平总书记对广东工作作出了“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的重要批示，中山市顺势提出“全面启动组团式发展战略”以推动中山新一轮大发展、大跨越。

4月25 日，中山召开推进组团式发展动员大会，正式发布《关于实施组团式发展战略的意见》。5月5日，广东省委书记胡春华对中山实施组团式发展作出批示，他肯定了中山市的战略规划和工作成效，同时也勉励中山要坚定实施组团式发展不动摇。

中山组团式发展战略，是指将其下属的25个镇街开发区划分为“一中心、四组团”，各组团根据特色错位发展。它的创新性在于通过协调互补式的经济区划，改变以往各镇街开发区“村村点火、镇镇冒烟”的粗放型发展模式，使得整合后的区域经济组织形式，更加适应中国特色社会主义市场经济的发展需求， 为中山构建起新的经济发展体制。

“一中心、四组团”的创想，是通过统筹协调产业、交通、城市规划等重大产业平台和基础设施，实现各组团的特色错位发展、产业协同发展以及集约式发展。这种差异化发展格局，可以很好地对接上粤港澳大湾区超级利好而带来的新一轮发展际遇。

同时，中山组团式发展战略提出通过统筹基础设施建设、资源开发与环境保护、公共服务一体化发展，打造出“中山绿色共享发展”与“全域中山”，从而实现让全体中山市民共享改革发展的绿色成果。

由此可见，中山市推进实施组团式发展战略，是希望通过推动改革促发展，成为贯彻落实新发展理念促经济结构性升级的创新和成功示范地，从而为广东省甚至全国城市经济新发展发出“中山声音”，提供“中山方案”。

破解“四个难以为继”

中山自1988年与东莞同时由县级市升格为地级市后，中山的行政区划延续了“市管镇”模式，成为全国5个不设市辖区的城市之一。这种两级扁平化的管理模式，较好地解决了传统地级市“市-区县-镇街”三级管理的弊病，加快了信息流的速率，提高了决策效率，带来了区域经济的全面发展。

“市管镇”模式在经济全面扩张式的发展格局中十分讨喜。它激发了民众发展镇街区的创业热情，一批批实力雄厚的专业镇如雨后春笋般应运而生。然而，随着经济全面扩张，这种发展模式也逐渐暴露出很多弊端，经济发展的“四个难以为继”问题便是典型。组团式发展战略的提出正是为破解问题而来。

一是破解以传统专业镇为主的發展模式难以为继的问题。通过调整镇区实绩考核办法，建立利益协调机制，打破了产业同质同构的“近邻”专业镇之间发展参差不齐、资源浪费、内部竞争恶化的旧有利益格局，强化区域特色产业竞争力，突破行政束缚，形成合力以共同发展。

二是破解以土地扩张为主的发展模式难以为继的问题。通过进一步完善中山市要素资源分配联席会议制度，加强统筹扶持资金、土地指标、环境容量等要素资源，摸索实施“先租后让”、“弹性年限”等工业用地出让制度，实现土地资源的集约有效开发、重大公共设施的合理布局。

三是以镇（区）为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继的问题。组团式发展战略以“进一步做大做强中心组团，带动城市功能不断优化，拓展发展空间”为核心任务，通过聚焦重点、以点带面，大力实施强心战略，增强中山的综合承载力，拓展中山的发展空间，有望成为牵引周边地区发展的龙头。

四是破解以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继的问题。组团式发展战略通过统筹组团发展规划、重大产业平台发展、重要公共服务平台和公共设施建设、生态环境保护、城市建设品质的提升等任务，将着力破解发展空间碎片化问题，全面提升中山发展一体化水平，形成一种新型的“市—组团—镇（区）”的经济社会发展新格局。

“粤港澳大湾区”

下的创新统筹

粤港澳大湾区由“9+2”组成。从城市排位来看，中山并不靠前；从经济位次来看，中山居广东第六位，优势也不明显。因此，执粤港澳大湾区发展之牛耳者，必是广深港三城。然而，中山并不是没有理想，中山也需要跨越发展，以全新面貌出现在全国人民面前。

中山基于自身区位优势，推出组团式发展战略，是中山为融入粤港澳大湾区，统筹区域一体化产与城融合发展的一个创新方案。

根据该方案，中山的中心组团定位为珠三角宜居精品城市首善之区，发挥辐射带动效应，打造城市品质品牌优势；东部组团定位于发展高新技术产业，对接港澳深，为港珠澳大桥、深中通道开通后融入深港城市圈奠定基础；东北组团定位于发展先进制造业和现代物流业，对接广州、深圳、佛山，既发挥珠三角中心区域交通优势，又承接广深佛的先进外溢制造产业；西北组团定位为整合传统优势产业资源进行再创新发展，对接广州、江门、佛山三地；南部组团定位为推动智能制造业和生态旅游业等的发展，对接港澳、珠海，旨在打造珠江西岸重要增长极。

在粤港澳大湾区城市群快速发展与融合的关键时期，港珠澳大桥、深中通道与深茂铁路通车在即，作为连接珠江东西两岸、粤东西两地的重要交通枢纽点，中山能否发挥好区位优势，通过组团式发展战略，晋升为深港城市圈的重要一员；又能否在“粤港澳大湾区”崛起的战略下，成为珠江西岸的下一个“深圳”？

（作者单位：陈飞帆，深圳大学城市治理研究院；张彭强，中共深圳市委党校龙岗分校教师、深圳大学新加坡研究中心兼职研究员。）