新形势下政府融资平台的转型发展

吕丽

摘要：新形势下，政府融资平台面临巨大的债务风险和融资压力，其转型升级迫在眉睫。文章围绕新形势下政府融资平台转型发展，介绍了其转型发展的必然性，并提出了针对性的建议措施。

关键词：新形势；政府融资平台；转型发展

一、相关概述

伴随着我国城镇化建设进程的加快，城市基础设施建设所需要的资金越来越大。与地方政府有限的财政资金相比较，城市基础设施建设投资存在着巨大的资金缺口。这一方面是由于分税制改革之后地方财力增长远远小于其城市建设资金需求的增长。另一方面也是由于新的预算法明确规定，地方各级政府的财政预算不得列赤字。这进一步加剧了地方政府财政缺乏与亟需资金之间的矛盾。在这一背景下，地方政府往往都采用隐形融资的方式，通过成立融资平台来满足自身资金需求。

融资平台的产生，确实解决了地方政府重大项目的融资难题，在实际运作中也发挥了较好的作用，这使得融资平台数量呈现爆发式增长。从平台产生的效果来看，它在应对国际金融危机和强化基础设施建设等方面有着积极作用。既能够撬动银行贷款，同时也可以吸引社会资本，有效解决地方政府基础设施建设面临的资金瓶颈，有效应对消费需求短缺、外需下滑的不利局面，通过平台公司拉动基础设施建设，扩大内需实现经济增长。

但在新的形势下，融资平台带来的市场风险、社会矛盾和资金压力也引起了广泛关注。融资平台的融资能力不断减小，融资平台的融资活动过度依赖于土地，并且极易引发社会问题。这就导致新形势下政府融资平台的转型发展迫在眉睫。

二、新形势下地方融资平台转型发展的必然性分析

地方政府融资平台是我国经济社会在特定发展阶段的产物。它的出现和发展在很大程度上推动了我国城镇化的进程，扩大了内需，加快了经济社会发展的进度。但伴随着我国经济体制改革的不断深化，地方政府融资平台也由于自身体制机制方面的严重缺陷和无序发展，导致地方政府债务不断增加。这不仅使得其基本的作用和功能难以有效发挥。同时也对我国经济社会的发展造成了很大的风险。尤其是在我国发展质量不断提升、动力不断转换、经济结构不断优化的大背景下，地方政府融资平台的转型发展正变得越来越迫切。主要表现在以下几个方面。

第一，地方政府融资平台经营模式存在缺陷，制约了其发展的持续性。在特定的阶段和环境下，我国地方政府融资平台的体制缺陷比较明显。尤其是近些年来在我国经济高速发展的过程中，地方政府融资平台的体制缺陷日益凸显。这不仅影响了其融资能力，同时也使得经营风险不断增加。一方面是由于我国地方政府融资平台的法人治理结构不合理。一般情况下，我国的地方政府融资平台都是由法人政府独资组建。融资平台的融资决策权、财务权以及人事权都由政府管控。公司治理结构上缺少经营层、监事会以及董事会等现代企业结构，而且地方政府融资平台作为公司并不受到财政监督体系的管理。在缺少自身约束、市场监督和政府部门监督的情况下，地方政府融资平台往往存在盲目负债、多头借款以及违规挪用资金等问题。另一方面，地方政府融资平台也存在着透明度低、偿付债务比例高的问题。根據相关的审计结果，地方政府融资平台负有偿还债务责任在地方政府债务总额中占有很高的比例。并且这些应偿还债务大多都没有纳入到财政预算管理中，这就使得地方融资平台存在着融资业务透明度低、成本高昂、举债主体混乱、风险集中、违规担保等问题。

第二，原先的地方政府融资平台难以满足新型城镇化发展要求。近些年来，伴随着我国经济社会的快速发展，我国城镇化水平不断提高，城镇人口也不断增加。城镇人口的膨胀和城镇化率的提高又在很大程度上导致城镇基础设施建设、公共服务建设方面的资金需求越来越大，投资需求也会急剧扩张。面对这一投资需求，大多数地方政府仅仅依靠财政预算收入难以承担，需要政府地方政府融资平台进行资金筹集，以此来满足我国城镇化建设中公共服务设施和基础设施建设所需要的资金需求。新型城镇化建设跟之前的粗放型城市发展模式不同，它更加注重区域发展、产业发展以及土地使用的优化升级。在这一大的背景下，地方政府融资平台的传统发展模式和经营管理思路也要随之转型升级，以此来满足新型城镇化建设的实际需求。

第三，体制改革的深化也推动了地方政府融资转型发展。我国地方政府融资平台本身就是融资体制的一种创新，但其体制机制本身存在着多方面的缺陷和不足。我国分税制改革使得中央财政收入快速提升，同时也导致事权下放和财权上访之间的不匹配。预算法对于地方政府公开举债行为明确禁止，不少地方政府为突破法律障碍和资金瓶颈，都成立了地方政府融资平台，并以此为基础进行银行贷款，相关贷款由政府进行担保。但根据担保法的规定，地方政府对于融资平台的担保业务属于违规行为。同时由于地方政府融资平台本身在经营上具有不可持续性和不稳定性，这对很大程度上导致地方政府的偿债能力以及借款能力受到制约和限制，已经成为地方融资体制改革发展的障碍。根据2015年新的预算法，我国的融资体制改革正在不断加速，这就要求地方政府应围绕融资平台发展为突破口和切入点，积极推动融资体制改革，对融资平台的经营范围和职能进行合理定位，规范融资行为，积极引入民间资本，不断创新融资方法，强化监督管理，在此基础上切实推进地方政府融资平台体制改革。

三、新形势下政府融资平台转型发展的建议措施

融资平台的产生和发展跟地方政府之间有着密切的关联。政府融资平台要想实现转型发展，既需要依赖地方政府支持，同时也需要提升自身市场发展能力。政府部门在机制、资源配置、政策等方面给予引导和扶持的基础上，平台公司还应当围绕市场化、科学化、规范化的管理体制机制，创新融资渠道，健全现代企业制度，整合自身资源，培育自身优势，形成核心竞争实力。

第一，进一步创新融资渠道，积极引入社会闲置资金。地方政府融资平台应当进一步创新融资渠道，以此来缓解资金压力，发挥好政企之间的桥梁作用。地方政府融资平台由于自身特殊的背景，依旧是城镇化建设的主要承担者之一。在城镇化过程中，依旧面临着巨大的资金压力，这就导致地方政府融资平台原先的银行贷款——土地增值收益偿债这种单一融资模式越来越难以满足资金需求。为解决这一资金难题，地方政府融资需要一方面积极拓展融资渠道，强化资本市场的运用，依靠企业债券、短期融资债券、IPO、中期票据以及产业投资基金等新的融资渠道进行融资渠道创新。对于经营管理比较好的企业可以择机上市，依靠资产证券化方式解决资金难题；另一方面，地方政府融资平台也需要积极借鉴国外先进经验，结合项目的性质积极引入社会资金参与城镇化建设和基础设施建设。通过BT、TOT、BOT和PPP等模式参与环境治理项目、民生项目等，这不仅能够有效解决地方政府在城镇化建设中的资金压力，同时也能够推动地方政府融资平台的转型发展。endprint

第二，政企分开，独立运营，健全现代企业制度。进一步处理好政府跟融资平台之间的关系，理清融资平台和政府之间的责任划分。逐步推动平台公司从原有的政府融资实体向真正的市场主体转变，并从平台中逐步将政府融资功能进行剥离。平台公司不再是政府部门的举债工具，平台公司的融资行为也不再需要政府部门进行担保，实现两者之间风险的各自承担，减少利益纠葛，完善管理机制。新形势下，融资平台应当遵循政企分开、权责明确、产权明晰、科学管理的要求。进一步剥离公益性国有资产，跟政府划清权责界限，同时进一步提升企业自身信用，确保平台公司在进行项目融资时做到财政不担保、平台公司不担保。在弱化政府信用的同时，进一步提高单个项目的运营效益。恢复平台公司市场法人主体地位，确保法人实体拥有自主经营管理权，实现自主经营、自负盈亏、独立核算，并按照现代企业制度要求，规范公司治理结构、完善法人管理体系、强化公司董事会、股东会、监事会管理机制，提高平台公司管理决策的民主性和科学性。

第三，围绕市场突出主业，培育自身优势，整合自身资源，形成核心竞争实力。新形势下，政府融资平台要想实现转型就必须走向市场，培育自身竞争实力，积极参与市场竞争。逐渐从依赖政府这一观念中走出来，从市场角度出发来进行决策和生产管理，在实践中逐步向市场靠拢，向市场化企业过渡。同时，平台公司应当围绕市场和自身资产特点突出和做强做大主业，培育自身优势，整合自身资源，形成核心竞争实力。将主业作为管理經营目标，实现发展道路的可持续性。建立健全的管理模式和经营模式，在提升自身造血能力的同时，提高市场竞争力。融资平台公司还应当积极适应时代变化，结合政府拉动内需、促进经济增长服务、推动国内消费等方面，充分利用自身业务优势，逐渐向新经济服务和新兴产业方向发展，通过控股金融企业、投资电子信息产业、扶持上市公司等手段逐渐培育自身的行业优势和专业优势，依靠国企优势参与市场经济，对重点项目和民生项目进行投资，切实实现公司制改革，提升经济效益。

第四，拓宽经营范围，实现多元化发展。平台公司应当拓展原有的经营领域、经营产业和投资对象，实现向市场主体所在地之外领域发展。并从原来的投资领域逐渐向以城市基础设施建设为主，文化、卫生、高新技术、教育等领域为辅的模式发展。进一步转变经营模式，从原来的具体建设项目融资经营逐渐向资本资产经营和配置这一经营管理模式转变。积极引导社会资本向公共服务建设和基础设施建设领域投资，同时对于具体的项目运营，既可以通过平台参与，也可以交由专业公司进行管理。

参考文献：

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[3]杨艳，刘慧婷.从地方政府融资平台看财政风险向金融风险的转化[J].经济学家，2013（04）.

[4]戴芸，彭颖，蔡艳青.基于Logistic模型的政府融资平台债务违约率估算及防范[J].中国集体经济，2012（10）.

（作者单位：济南市滨河新区建设投资集团有限公司）endprint