设立少年检察院的初步构想

摘 要：纵观未成年人检察工作的发展进程，未检职能从分散走向集中、未检机构从依附走向独立，其实质是未检一体化的发展过程。随着未检工作职业化、专业化的发展，少年检察院将会成为未检一体化的发展方向。

关键词：未检一体化少年检察院

一、我国未检工作的发展进程

真正现代意义的未成年人检察工作起步较晚。大体可以将我国未检工作发展进程分为三个阶段：

（一）完全依附阶段

1986年以前，未检工作完全依附于其他检察工作。由于当时并不区别对待未成年人案件，完全按照成年人案件程序办理，故实务界几乎没有未检工作之说。名义上虽没有未检，实质上却有未检工作之义。根据我国1979年《刑法》关于刑事责任年龄以及未成年人法定从轻减轻情节的规定，检察机关在审查未成年人犯罪的刑事案件时，未成年人的年龄证据是审查重点，特别是涉及14、16、18周岁边缘的年龄证据，这些节点既关系到罪与非罪的认定，又关系到量刑情节的适用。对于未达到刑事责任年龄不追究刑事责任的未成年人，检察机关需要根据情况责令监护人管教或者交由政府收容教养。

（二）半独立半依附阶段

1986年上海市长宁区人民检察院设立未成年人刑事案件审查起诉小组，标志着我国现代意义的未检工作开始起航。检察机关开始区别对待未成年人刑事案件，未检工作开始有了名分。另一个节点则是2013年新《刑事诉讼法》开始实施。未成年人刑事案件特别程序开始运行，标志着未成年人刑事案件有别于成年人。其间，各地检察机关纷纷探索未检工作模式。组织机构上，成立未检机构或者设置专组、专人办理未成年人案件；办案模式上，从“捕、诉”合一、到“捕、诉、防”一体、再到“捕、诉、监、防”一体化，探索未成年人社会调查、社区帮教、心理疏导等工作机制，很多成果被修订后《刑事诉讼法》固定下来。此时未检工作多处于改革试点之中，没能全面铺开，诉讼程序还依附于普通诉讼模式，仍然具有较强的依附性。

（三）相对独立阶段

新《刑事诉讼法》确立了未成年人刑事案件专人办理、强制辩护、社会调查、合适成年人在场、附条件不起诉、犯罪记录封存等特殊制度。新一轮未检改革在各级检察机关全面推开，贯彻落实未成年人刑事案件诉讼程序的各项制度和规定。2015年12月23日，最高人民检察院未成年人检察工作办公室正式成立，标志着检察机关四级未检机构组织体系基本形成，将原来分散于检察机关内部各业务部门的未检职能、资源整合起来，有助于促进未检工作的规范化和专业化，实现对未成年人全面、高效的保护。未检专门机构逐步成立，未检职能趋于一体，促使未检工作独立于其他业务工作，未检一体化的雏形开始呈现。

二、未检一体化发展中的瓶颈

未检工作的历史进程，其实质是未检一体化的发展过程。所谓一体化，是指多个原来相互独立的主权实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程[1]，而未检一体化则是将多个原来相互独立的未检工作实体通过一定形式整合成为一个独立的未检工作实体的过程。最高人民检察院未检办主任张志杰指出，对未成年人要实现全面保护、综合保护，未成年人犯罪问题的背后往往隐藏着诸多儿童福利问题，不限于单一的刑事性而涵蓋了刑事、民事、行政、儿童福利等各个方面，是各国少年司法的普遍做法。[2]目前，我国已初步形成“捕、诉、监、防”一体化工作模式，[3]但基本上还局限于未成年人刑事案件的办理。除了“捕、诉”传统优势项目外，“监、防”才刚刚起步，需要拓荒的空间很大。[4]可以说未检还是一块处女地，待开发的领域太大。从长远来看，现行未检体制还不能满足未检职业化、专业化发展的需要：

一是检察资源有限，难以适应未检一体化发展的需要。未检工作待开发空间较大，而检察机关内设机构众多，分配给未检的人、才、物等资源受限，难以满足未检发展的需要。全国未检工作人员7000多人，平均到每个未检部门仅有2-3人，如重庆某检察分院所辖基层院的未检部门大多数只有1-2人，少数部门也仅3-4人。另外，未检职能的延伸及机制创新，还需要大量物力、财力支持，而有限的检察资源需要统筹兼顾，不能满足未检发展的需要。

二是未检独立性不够，束缚了未检职业化、专业化的发展。2016年3月，最高人民检察院下发《关于加强未成年人检察工作专业化建设的意见》指出，实现未检专业化是做好未检工作的前提和基础。作为检察机关的内设机构，未检部门具有相当的独立性，但仍不能满足未检一体化发展的需要，具体而言：（1）未检工作必须服从检察院的工作大局和发展战略，而未检工作只是检察工作的一瞥，难以照顾周全，甚至可能出现一些工作思路与未检工作理念相悖的情况。（2）检察机关工作安排、人事调动亦可能影响未检工作的发展。实践中，检察机关某些业务会出现季节性繁忙，未检人员常常会被安排去办理其他案件。另外，在检察机关内部人员调整，未检人员调出情况亦很常见，不利于队伍的稳定发展。未检的独立性程度，直接影响到未检职业化、专业化的发展。通过优化未检资源配置，发掘检察职权在保护未成年人方面的潜能，最大限度地发挥未检工作的整体效能，是未检一体化发展的最终目标。随着未检职业化、专业化的提升，未检将朝着更加独立的方向发展，而少年检察院将会成为未检一体化发展的高级阶段。

三、设立少年检察院的可行性分析

（一）有充分的法律依据为支撑

在我国设立未检专门检察院不仅没有法律障碍，而且还符合未检专业化发展的要求。第一，有设置专门检察院的法律依据。我国《宪法》第130条、《人民检察院组织法》第2条均规定：“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。”我国有设置专门检察院的先例，如铁路检察院、军事检察院，而少年检察院在性质上亦属于专门检察院，根据需要设立少年检察院在法律上并无障碍。第二，有未成年人案件专办的法律依据。我国《未成年人保护法》第40条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可根据需要设立专门机构指定专人办理。”由于未成年人案件在司法理念、内在规律、办案程序等方面与成人司法有着明显的不同，未检工作具有独立诉讼体系，专门机构专人办理符合未检一体化发展的要求。endprint

（二）具有国际少年司法惯例

在国际上，少年司法制度已有百余年历史，早在1899年美国的伊利诺斯州出台世界上第一部少年法庭法并成立世界上第一个少年法庭，到1925年除两个州以外，其他各州均成立了少年法院。[5]此外，诸如德国、台湾地区均设有少年法院。设立少年司法专门机构具有国际惯例，亦是少年司法的发展趋势。《联合国少年司法最低限度标准规则》规定：“应努力在每个国家司法管辖权范围内制订一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定，并建立受权实施少年司法的机构和机关。”在我国，少年检察院与少年法院亦是相伴而生。

（三）具有丰富的未检经验和人才储备

未成年人检察工作经过30多年的发展，为少年检察院的成立奠定坚实基础。一是多年的探索和实践，积累了许多有益的经验成果。在未成年人刑事案件方面上，已逐步形成“捕、诉、监、防”一体化办案模式，积极探索开展社会帮教、心理干预、普法宣传等工作机制，创新发展侵害未成年人权益的民事、行政公益诉讼以及诉讼监督活动等。二是培育了一批熟悉未成年人的身心特点、善于做未成年人工作、具有未检专業素质的未检专业人才。他们不仅具有未检专业知识，而且还具有丰富的未检工作经验，成为少年检察院的人才储备。

四、设立少年检察院的初步构想

（一）宏观层面

1.层级设置问题。结合当前未检工作的实际，少年检察院宜定位为基层检察院。因为未成年人案件绝大多数为基层司法机关管辖，未成年人犯罪预防等工作也多在基层展开[6]，故少年检察院应放在未检工作第一线，主要办理未成年人一审案件，开展犯罪预防、儿童福利等工作。最高人民检察院、省级、地市（分、州）级检察院设置未检办公室，按照级别管辖原则办理相关案件以及对少年检察院的综合指导。

2.地域管辖问题。我国经济、人口发展不均衡，加之未检案件的绝对数量不大，一些地区可能存在案源不足的情况，通过整合多个行政区域的未检案件和资源，实现未检案件的集中管辖，跨行政区域设置少年检察院。以重庆检察机关为例，可以在五个分院之下各设置一个少年检察院，集中管辖所在分院辖区的未成年人案件。

（二）微观层面

1.案件管辖。经过多年探索，我国未检管辖范围有很大延伸，但与国外相比还有很大差距。确立少年检察院案件管辖范围，要具有前瞻性思维，具体包括：（1）未成年人犯罪的刑事案件。这类案件是指未满十八周岁的人涉嫌犯罪的案件，依照《刑事诉讼法》规定的特别诉讼程序进行办理。（2）未成年人被害人的刑事案件。最高人民检察院于2015年1月出台《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》，将性侵害未成年人，拐卖（绑架）儿童，胁迫、诱骗、利用未成年人犯罪等专门针对未成年人的犯罪案件纳入未成年人刑事检察部门受案范围。（3）侵害未成年人权益的民事、行政案件，包括侵害未成年人群体合法权益需要提起公益诉讼的案件、监护人侵害未成年人合法权益的案件等。（4）未成年人法律监督案件，包括执行监督、民事行政检察监督、控告申诉案件等。（5）儿童福利类案件，包括涉案未成年人的司法救助以及对涉案未成年人的最低生活保障、复学、就业等政策的法律监督。

2.机构职能。少年检察院内设机构的设置既要考虑未成年人案件类型差异，又要考虑未检职能的统一、协调。可以设立刑事检察部、民事行政检察部等主要业务机构以及教育矫治检察部、儿童福利检察部、对外联络检察部等辅助性业务机构。其中，刑事检察部负责未成年人刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭公诉及立案监督、侦查监督和刑事审判监督工作；民事行政检察部负责办理未成年民事、行政案件，依法对侵害未成年人权益的行为支持起诉、提起公益诉讼，对未成年人权益保护的民事、行政诉讼案件进行法律监督。教育矫治检察部负责涉案未成年人的心理评估、心理干预、社区帮教、社会观护、执行监督，帮助其早日回归社会，负责开展法治教育、普法宣传等一般预防工作；未成年人福利保障部负责涉案未成年人最低生活保障、生活救济、司法救助等工作；对外联络部主要负责涉案未成年人的社会调查工作，引导未检工作社会支持体系，加强与教育、文化、民政、共青团、未成年人保护组织、志愿者组织等机关、组织、团体的沟通、协调。

3.办案流程。当前“捕、诉、监、防”一体化办案模式，是指未成年人刑事案件自进入检察机关起，由同一检察官负责该案的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、诉讼监督、犯罪预防、教育挽救工作，实现专人审查、全程办理，实现一站式工作模式。这种模式的优势在于：（1）避免重复劳动，提升司法效率。对未成年人案件的审查，批捕环节的检察官已经熟悉案情，若公诉环节更换检察官，又需要重新熟悉案件，重新了解涉案未成年人的情况。对未成年人来说，长时间悬而不决对其心理是一种煎熬，不利于未成年人的保护。故在办理未成年人案件时，更应该突出司法效率的价值。（2）对涉案未成年人更全面、深入的了解，有利于实现司法的精准性。未成年人心智不成熟，认知能力较差，但其可塑造性也强，准确全面把握未成年人的成长环境、监护条件、心理变化、日常举止、悔过表现等，有助于精准把握案件，科学、合理处理案件。少年检察院在案件管辖范围不仅是刑事案件，还包括民事行政案件、法律监督案件以及有关儿童福利类案件。虽然办案流程不同，但一站式工作模式适用每一类案件，从受案开始到案件办结，检察官主导每一个环节，实现办案模式一条龙，业务辅助部门（人员）根据需要配合开展工作。

4.未检队伍。少年检察院属于专门检察院，需要打造一批特殊的专门化人才队伍，其应具备以下能力：（1）精通未成年人专业法律和政策。熟练掌握《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、涉及未成年人的《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法》等未成年人权益保护的法律和政策，准确运用法律和政策最大程度地保障未成年人的合法权益。（2）具有较强未成年人工作的能力。除了专业的法律知识外，未检人员还需要熟悉未成年人身心特点，具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识，善于与未成年人沟通和交流。（3）具有较强的调查研究能力。开展未检业务既需要研究未成年人群体的犯罪特点、思想动态、亚文化流等，积极调整未成年人保护政策以及犯罪预防策略，又需要针对个案分析涉案未成年人的犯罪心理、危害后果、社会影响以及人身危险性，研判案件处理方式、结果、帮教及效果等。未检工作方兴未艾，未检制度尚不完善，机制亦不健全，待开发的工作领域还很多，需要一批敢想敢试敢创新的未检精英不断探索和实践。

注释：

[1]参见陈璐：《东盟一体化的前景——与欧盟一体化的比较分析》，载《云南社会主义学院学报》2012年第2期。

[2]张志杰：《建设更加独立成熟定型的未成年人检察》，载《检察日报》2016年9月11日。

[3]参见2016年5月27日最高人民检察院《关于未成年人检察工作30年工作情况的通报》。

[4]“捕、诉、监、防”一体更多立足于刑事案件，难以涵盖民事、行政领域。

[5]参见姚建龙：《从少年法庭到少年法院——对我国目前创设少年法院的几点思考》，载《中国青年研究》2001年第6期。

[6]苗生明，张宁宇：《创设少年检察院：未检制度发展新愿景》，载《检察日报》2016年12月29日。endprint