中小学基本建设项目预算绩效评价问题探讨

曾虎

摘要：加强中小学基本建设项目预算绩效评价的根本目的是改进其预算支出管理、优化财政资源配置，提高中小学服务的质量。但是当前该预算管理工作中还存在一些问题和不足。文章分析了政府拨款与中小学绩效评价两者联系的现实意义，并结合指标体系的设计缺陷，项目建设和运行管理过程中存在的一些问题，提出了建立科学的中小学绩效评价与问责机制的参考建议。

关键词：中小学；基本建设项目预算；绩效评价

预算绩效管理作为政府绩效管理的重要部分，是继国库集中支付、部门预算和政府采购制度改革之后的又一项重要的财政改革。在现阶段建立健全符合我国国情的中小学基本建设项目预算绩效管理体制，是建设高效、责任、透明政府的重要内容之一，也是财政改革发展到一定阶段的必然选择。

一、中小学基本建设项目预算绩效评价的意义

通过对学校基础教育设施改造项目专项资金的使用情况进行绩效评价，可以衡量项目资金的“产出”与“绩效”，了解、分析、检验项目是否达到预期目标，资金的使用是否有效，为今后安排财政资金提供依据。同时可以总结经验，分析问题，采取措施，进一步改进和完善财政支出项目管理，提高财政资金的使用效益，为中小学基本建设项目预算绩效指标体系的构建提供借鉴。

二、中小学基本建设项目预算绩效评价中存在的的问题

（一）预算绩效评价体系设置不当

1. 业绩评价指标体系缺失、指标体系设计功能不全。部分单位对资金使用及评价工作的认识不够，人员专业素质较低，没有设置绩效评价指标体系、设置的指标不够合理，未按相关规定设置目标完成类、效益类、组织管理水平类、财务管理类、资产配置与使用类一级指标或相应的二级指标，指标评价的标准不清晰，各类指标赋予的权重值不够合理。

2. 未根据项目实际情况合理设置差异化指标，指标过于统一，缺乏个性指标。指标评价标准的制定直接影响着学校建设项目绩效评价的结果。从目前我国中小学教育发展的情况来看，个性化、特色化办学是其生存与发展的趋势。但目前中小学绩效评价指标没有考虑办学层次、办学特色、办学区域等差异性特点，没有对评价指标体系进行差异化分类设计，这种过于统一的指标评价标准，对情况不同的学校正常开展办学活动将产生一定负面效果，影响办学的积极性。

（二）项目建设和运行管理工作仍不完善

公办学校在建设和运行管理过程中存在的问题，主要有以下几方面。

1. 组织管理水平类指标中的问题

公办中小学校建设项目前期规划不够合理，预算不准确，存在超前规划、超标准建设现象，造成了一定的财政资金浪费。

（1）项目预算不准确，项目变更手续不齐备。部分学校首先缺乏项目的概预算，或者由于编制时间短、人员专业能力不够，导致预算编制偏离后期项目的实施内容。再者建设方为了争取到财政资金，人为编制金额较小的预算，在项目具体实施时又不断变更加大投资，使财政投资处于被动状态。

（2）项目规划超前导致阶段性资源闲置。部分城区因为区域改造，近期内学校周边楼盘入住可能性不大，且学校周围的道路与环境均无法在短期内完成改造。而中小学校设计超前，导致阶段性学校资源闲置。

（3）部分公办学校超标准建设。城区部分公办学校超标准投资打造示范学校，在一定程度上起到了积极的引导作用。但按照相关政策及社会实际需求，公办学校应坚持公益性和普惠性原则，超标准建设情况下，投资金额过高，不利于中小学教育的普及和发展，且超标准建设造成后期运营成本过高，目前的公办学校收费标准无法负担，也可能造成一定的财政负担和违规收取赞助费的现象。

（4）项目已完工并投入使用，但没有及时办理工程决算与结算手续。施工档案管理较为混乱，有部分单位施工日志不完整或丢失。

2. 目标完成类指标中的问题

（1）项目进度缓慢，及时完成率较低。除部分学校选址和土地开发问题等客观原因造成的影响外，项目进度缓慢的原因包括相关政府部门对教育支持力度不够，财政资金拨款不及时，且部门间协调不畅，人员配备不到位等，导致项目建设进展缓慢。

（2）部分建设项目已完工且投入使用，由于产权不明晰等原因，未办理正式验收手续。

3. 财务管理类指标中的问题

（1）未设置项目专户，未按照项目计划专款专用，项目之间资金挤占，或存在资金挪用问题。有的建设单位承揽建设几个学校，未按专项资金管理办法设置专户，或虽设置专户但未按不同项目设置明细账户，同时存在不同学校建设项目间资金挤占、混用的现象，导致无法清晰反映各项目专项资金的收入、支出、结余情况。

（2）部分项目建设支出比预算超支严重。部分申报项目，编制预算后，由于各种原因，时间跨度较长，后期项目施工支出超前期预算金额较大。

（3）支付申请缺乏必要的审批手续，资金支付申请审核把关不严，大额资金支付未实行集体决策和审批。

4. 效益类指标中的问题

公办学校运营效果不佳，存在一系列可持续发展的社会效益类问题，具体表现为以下几方面。

（1）根据项目可行性研究报告及相关计划中的中小学校教师配置标准，师资力量严重不足。

（2）公办学校定位偏离公益性和普惠性，难以缓解入校贵、入校难问题。部分地区的学校建设项目以省示范学校为标准，规格较高，一定程度上加劇了入校难入校贵的现状。

（3）公办学校投资资金来源渠道单一，管理经验不足，运营效果不佳。由于公办学校基本都是财政资金的投入，相关的社会配套资金较少介入，学校办学实力较为薄弱；加之入校率较低，致使公办学校的一些设备设施长期闲置；再者公办学校教师相对民办学校薪资水平教高，但责任心与提供的服务却相对较弱；教师缺乏相应的专业训练和教教管理经验，无法有效地扩大公办学校在当地的认可度和影响力。endprint

三、对策和建议

（一）健全预算绩效评价指标体系

1. 绩效评价指标的设置应当遵循相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则、经济性原则。设计内容建议按社会事业类支出指标选择及分配权重。可以将具体评价指标及分值设定为：目标完成率30分、目标完成质量15分、项目进度完成情况10分、效益类指标15分、其他指标10分；相关指标基本分值：财务管理类指标10分，效益、资产配置与使用、组织管理水平等指标共计10分。

2. 应考虑办学层次、办学特色、办学区域等的差异性特点，设置合理的差异化分类指标，使指标的设置更贴切实际情况。

（二）完善项目建设和运行管理工作

1. 组织管理水平类问题的建议

（1）建立健全项目建设预算内部制度。落实单位内部各部门的预算编制责任，采取有效措施确保预算编制合规，建立单位内部部门之间的沟通协调机制，完善编制方法，细化预算编制，强化素质培训及相关部门的审核责任，重大预算项目采取立项评审方式。预算不得随意变更，如变更需办理相关的报批手续。

（2）合理规划公办学校的选址、规模及布局，避免建成后资源的闲置与浪费。公办学校建设投资额较大、情况较为复杂，应从各地区的地理特点、发展前景、人口规模、收入水平及教师资源等实际情况出发，因地制宜，区别规划，以合理确定公办学校数量和规模，避免资源闲置。

（3）公办学校应遵照公益性和普惠性原则，避免超标准建设。应明确公办学校定位，以解决入校难、入校贵的问题，避免高标准中小学校建设下财政资金的浪费，多建设适中标准的中小学校，以缓解入学压力，真正实现中小学教育的公益性和普惠性。

（4）已完工并投入使用的学校建设项目，应及时办理工程决算与结算手续。规范档案管理，并完善项目组织实施管理制度。

2. 目标完成类问题的建议

（1）加强相关政府部门对教育扶持力度，相关财政部门应及时拨付项目资金。建立有效的部门沟通机制，尽快解决历史遗留问题。并配备有资质的人员，加快项目进度，推进公办学校尽早投入使用，避免学校资源的长期闲置。

（2）已完工且投入使用的项目，应尽快办理正式验收手续，并明晰其产权界定。

3. 财务管理类问题的建议

（1）设置项目专户，按照项目计划专款专用，应切实做到专户核算，严禁项目之间互相挤占资金或将资金挪作他用，

（2）控制项目建设成本，将项目管理和资金管理相结合。要做到项目建设内容明确，严格控制工程超计划支出，加强对项目实施过程的跟踪与监控。

（3）建立相應的授权审批制度，审批人在授权范围内进行审批，不得超越权限审批，大额资金支付审批应当实行集体决策。

4. 效益类问题的建议

改进运营管理制度，拓展公办学校运营模式，促进公办学校可持续发展的建议。

（1）完善公办学校教师聘用及管理机制，尽快补齐师资不足。各地区教育局应增加申报教师招聘计划的人数，尽早补齐缺编公办学校教师数量，或补充临聘老师计划，先行缓解缺少教师造成的学校资源浪费问题。并建立公办学校教师考核与激励机制，激发中小学校教师的积极性，不仅要吸引人才还要留住人才。

（2）扶持普惠性、公益性中小学校建设，创新教育供给模式。应打破公办学校与民办学校界限，创新教育供给新模式，给予民办学校同等扶持力度，以普惠性、公益性中小学校为扶持重点，采取财政补贴与家长供养相结合的方式。

（3）探索政府和社会资本（Public-Private Partnership，简称PPP）模式，即在政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系，引入社会资本，减少财政投入，利用市场机制合理分配风险，建设多元化办学校模式，保障中小学校良性运转。同时建议借鉴运营成功的同行的经验，建立适合本校的管理运营模式，力求增强公办学校的运营效率和活力，增加优质教育资源，保证国有资产利用率最大化。

四、结语

提高中小学预算管理绩效，关键是要对绩效评价结果进行科学、充分的运用，奖优惩劣，同时制定内外有别的绩效评价结果报告制、问责制，使中小学建设项目预算绩效评价结果成为相关教育局和财政部门绩效考评的重要内容和依据，并逐步使绩效评价结果成为以后年度预算安排、管理制度完善、激励措施实施的重要依据。

参考文献：

[1]李现宗，毕治军，颜敏.高等学校管理转型研究[J].会计研究，2012（12）.

[2]杨玲.基于战略管理的高等学校绩效预算评价指标体系研究[J].财经界（学术版），2016（03）.

（作者单位：西安汉都会计师事务所有限责任公司）endprint