浅谈国有土地资源管理体制改革策略

李克冰

摘 要：土地资源社会发展和人类生存必要的物质基础，对于国有土地资源管理模式的研究，有助于解决土地资源管理存在的问题，对我国土地资源合理利用意义重大。本文首先介绍了土地资源管理概念、作用及内容，其次阐述了国有土地资源管理体制现状，然后分析了我国现行土地管理制度的存在问题，最后提出我国土地管理体制改革的建议，推动我国土地资源管理体制改革。

关键词：土地资源 管理体制 国有土地 改革

人类生存和发展的物质基础就是土地资源，国民经济及各行各业的发展都离不开土地资源。我国国有土地资源管理体制近年来经历了多次改革，改革取得了不少的成绩，但同时在土地资源利用和管理上也存在一定的问题。主要表现下，保护耕地和建设用地间的矛盾，地方政府和中央间的矛盾，国有土地资源所有者和公共管理者间的矛盾。需要解决以上出现的矛盾，需要进一步完善我国土地资源管理体制改革和制度建立。

1 土地资源管理概述

1.1 土地资源管理的概念

土地资源管理是国家为了实现经济发展和社会稳定发展的总体目标，对土地资源进行合理的开发利用，制定相应的保护及治理措施，对土地资源进行系统的监督、计划和组织等工作的统称。土地管理的主要内容是监督和组织土地资源合理使用，土地管理的重要职能是调整土地关系。土地管理就是通过采取相应的措施对土地资源管理。

1.2 土地资源管理的作用及内容

土地管理具有较大的功能和作用，是国家管理土地的措施。国家通过落实土地相关的法律法规、国家的政策，对土地进行管理，国家对各类用地进行统一的管理，保护耕地资源，还可以充分发挥土地资产效益等。土地管理的主要作用包括：一是组织协调，通过采取有效的措施将有限的土地资源进行合理的开发利用，优化土地资源；二是通过加大土地管理相应的宣传，使社会和全体公民都参与到该项工作中来，推动和促进土地资源管理工作；三是对土地资源进行监督，有效监督各地的土地资源使用情况，对于违反规定和法律法规的现象进行处罚。土地资源管理的主要内容主要是：土地利用管理、地籍管理、建设用地管理、土地法制管理和土地市场管理。

2 国有土地资源管理体制现状

国家的主要收入来源之一就是土地资源收益，国家通过完善土地资源管理体系和改革，适应社会经济的不断发展。我国土地管理机构设置从分管模式到统管的演变；世界各国的土地资源都是有效的，目前国际上对土地管理的体制主要有：分权管理、半集权管理和集权管理，综合管理、专项管理和分散管理，横向管理和纵向管理体制。

未来我国国有土地资源管理体制的发展，主要是加强宏观调控和提升社会公共服务水平，合理优化国有土地资源配置，提高土地使用效率并做好生态环境保护工作。自然资源间是互相联系的，需要将自然资源和土地资源进行统一管理，根据实际需要科学的对土地资源进行开发管理，使管理更加专业化，同时制定相应的政策法规，实现经济、环境和资源的共同和谐发展，构建资源管理现代化；目前我国的土地资源管理手段不断随经济的发展进行调整，重视生态环境的保护，采取相应的措施防止土壤侵蚀；我国土地资源管理机构设置需要符合我国的国情，在借鉴国外土地资源管理体制的同时，创新和发展我国土地资源管理体制，各级土地资源管理机构的职能不同，需要保证经济发展与土地资源的和谐发展，完善我国土地资源管理相关法律法规，宏观调控和微观调控同时进行，以形成从上到下的管理体系。

3 我国现行土地管理制度的存在问题

3.1 农村土地在所有权和使用权不明确

法律规定农村集体土地归农村集体组织所有，但对于农村集体组织的定义不明确，土地的集体所有权可以是：归集体组织所有，也可以是归农民集体所有。主体类型可以是：乡镇农民集体、村农民集体、组农民集体。自改革开放后，我国的没有改变土地公有制。但随着土地开发利用的增多，土地流转市场增大，但交易需要明确产权问题，否则难以进行，目前还没有形成完善的地产市场。由于农村集体土地所有权不明确，导致集体土地所有权归属不明，土地的使用者利益无法保障。由于土地产权关系不明，可能影响耕地保护并给农民造成较大损失。

3.2 土地承包经营者缺乏法律保护

农民被征收土地时缺少法律常识，缺乏法律保护，因此农民在征地过程中处理不力位置。法律规定要进行征地公告，但公告中的征地方案已经批准，并且制定了相关的征地范围、征地补偿办法。这种公告没有体现出公民的知情权，只是作为通知。目前的征地体制，政府通常与征地区域的领导进行协商，土地的承包经营者参与较少。《土地管理法实施条例》规定，如果征地补偿标准有异议，需要政府进行协调，如果协调解决不了则需当地人民政府裁决。由于征地是政府行为，政府作为主体，而却将裁决交由政府处理是不公平的，农民在争议中利益无法得到保护。同时规定中对征用土地具有强制性，征地方案的执行不受农民意见的影响。

4 我国土地管理体制改革的建议

4.1 明确农村土地所有权，改革土地管理制度

由于我国具有土地资源紧缺、人口数量大的特点，因此我国将粮食安全问题作为发展的重点。我国的土地制度改革原则是加强土地资源管理的宏观调控，逐步放开对土地资源管理的微观调控；提高土地资源的有效利用率，减少土地资源浪费；维护农民的合法利益和社会公平；推动国家的经济建设和社会稳定。土地制度的改革中首先应明确农村土地所有权，限制乡村一级的土地所有权，明晰村民小组一级的土地所有权。并适当的延长农村集体土地使用权的使用年限。

4.2 明确土地权属，合理运用公权

目前我国土地管理过程中滥用征地权问题较为严重，应明确公共利益的含义，避免强制性征地。对于经营性的土地开发，土地所有权转让是不强制的，应该在市场经济体制下，通过谈判和协商处理，并通过相关土地资源管理部门进行土地流转手续的办理。可以通过提高补偿标准的方式来减少土地资源浪费，并保护好转让土地农民的利益不受侵害，保证农民的生活。对于利国利民的大型工程项目征地，政府应充分的参考市场价格制定合理的补偿标准，通过这种方式反应出工程项目的投入产出关系，进行科学的可行性论证。

4.3 严格土地执法，建立土地法庭

目前我国土地执法时还有部分违法未究情况出现。据统计，我国一年应违法占地引发的上访和案件就高达10万起以上，涉及土地权益纠纷和征地争议，不乏政府及相关行政部门违法的现象。对于现代化社会来说，土地管理上应该重视依法管理，建立土地法庭，对土地相关的案件进行审理。这种方式可以极大的减少违反土地法律法规的现象，遏制违法占地问题。土地案件的审理工作会较大，同时增加了行政的成本，但对于土地资源保护的意义重大，同时还可以维护社会公正和社会稳定，因此建立土地法庭是十分必要的。

4.4 遵循市场规律，规范土地市场

土地资源的价值需要市场进行衡量。由于行政干预过多和缺乏完善的土地管理法律法规，土地的价值不符合市场而被任意认定。为了保障土地资源的可持续发展，应将土地资源作为商品，将土地资源开发放在市场中运作，明确所有權和使用权，明晰土地和农民的关系，维护农村土地所有权，维护农民的在征地中的地位。对于农民承包地使用权流转应放开，并合理控制和适当引导。我国的土地管理制度继续改革。为了保证国家经济建设稳定发展，粮食安全和土地合理利用，需要建完善、科学的土地使用制度。

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