农地入市反思

□ 夏柱智

农村土地制度改革需要正确的方向。

农地入市问题是一个被媒体和学界持续关注的问题,其规范性的表述是“集体经营性建设用地入市”。目前学界大多肯定集体经营性建设用地入市改革取得的成效，而对集体经营性建设用地实践机制、存在的问题和矛盾，较少进行系统地分析，从而存在高度意识形态化的、片面的认识。

中部省份的某县，距离省会城市400公里，距离所属地级市150公里。境内56万人口，耕地约90万亩，农民人均耕地约为1.5亩。平原和丘陵各占一半，属于典型的中西部欠发达地区。

2016年，根据国土资源部农村土地制度三项改革试点意见，该县在原农村宅基地制度改革试点之外加上了集体经营性建设用地入市和征地制度改革，进行三项制度改革试点。2017年3月，该县第一宗集体经营性建设用地入市开始运作，公开拍卖某镇中心区的一块土地，最终成交价格是42万元/亩。

笔者调查了解到，该县集体经营性建设用地只有1089亩，几乎没有存量的、地块较大的、可以净地出让的、市场价值高的集体经营性建设用地。为了做好试点工作，某镇一块一般农用地经过调规成为公开拍卖的第一宗集体经营性建设用地，实际上其示范意义大于经济意义。

中西部集体经营性建设用地入市意义不大

目前大约有3000万亩集体经营性建设用地主要集中在沿海发达地区，集体经营性建设用地入市主要在东部沿海、长三角和珠三角地区开展；因为缺乏用地需求，中西部开展比较少。

笔者在调查集体经营性建设用地入市改革情况时，发现中西部地区一些县，因为不仅数量少，而且分散在集镇和乡村之中，难以利用，实际上想找出一宗集体经营性建设用地入市改革的范例都很难。

以上述这个县为例。该县深处内地，远离大城市，过去乡村工业并不发达。对于大多数村里的集体经营性建设用地使用者来说，所谓“入市”意味着通过补交土地出让金就能获得建设用地使用证，从而能够把集体土地权能扩大，按国有土地进行使用和开发。

按照该县的政策，属于原集体经营性建设用地使用权人申请办理土地出让手续的，或者现土地使用者具有地上建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明申请补办土地出让手续的，以及出让年限届满土地使用权人申请续期的，可采用协议方式出让，取得更大的权能，如可以转让、出租、抵押。

总结来说，按照上级开展三项土地制度改革的试点安排，该县虽然设计出了非常系统的方案来规范集体经营性建设用地入市，但对于大多数集体经营性建设用地的使用权人而言，实质在于“补办手续，扩大权能”。

和舆论及学界往往关注深圳、北京等大城市的集体经营性建设用地入市获得的巨大收益不同，该县大多数集体经营性建设用地的用地者都是小规模经营者，对政府赋予的“扩大权能”不感兴趣，自然就缺乏补办手续的积极性。因此政府只能通过行政的方式推动第一宗集体经营性建设用地入市，做好这个样板。

试点突破：入市范围扩大

我们常说的集体建设用地包括三个部分，一是农村宅基地，二是农村公益设施用地，三是在上世纪八九十年代发展乡镇企业时，大量集体土地成为事实上的经营性建设用地。

从主管部门的界定来看，集体经营性建设用地入市改革是为了盘活、利用农村地区闲置、低效建设用地，以土地制度改革促进农村经济发展。集体经营性建设用地是一个限制性的概念，是存量集体建设用地中的可经营性部分。集体经营性建设用地指的是存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。

农村宅基地制度改革，要慎之又慎。

该县此次土地制度改革试点的突破点在于，扩大了集体经营性建设用地的范围，把农村宅基地统统作为潜在的集体经营性建设用地，这是有原因的。自上而下均设想集体经营性建设用地入市将给农民带来丰厚的财产性收入，而农户最大的一笔土地资产是宅基地。因此，当地一些人认为，不把宅基地纳入入市范围是不明智的。

该县把集体经营性建设用地入市范围界定为：符合土地利用总体规划、城乡建设规划，并确定为工矿仓储、商服等经营性用途的集体建设用地。宅基地通过改变用途转为经营性用地的，采用入市方式实行有偿退出。

该县集体经营性建设用地入市有三种方式，分别是就地入市、调整入市和整治入市。其中调整入市指的是：对村庄内零星、分散的建设用地，经上一级人民政府批准先行复垦后，可将用地指标调整到适宜地段入市。该县没有对集体建设用地是否是经营性建设用地进行区分。

按照这一逻辑，该县农村可整理出5万亩建设用地指标，均可以在适宜地段落地形成集体经营性建设用地进入统一的市场。当然，该县没有这样的“适宜地段”，因此他们的集体经营性建设用地入市规模不大，对国有土地市场冲击不大。

但是，该县试点所反映出来的集体经营性建设用地入市的扩大化政策，一旦上升为整体性的法律，很可能根本冲击整个土地制度、秩序。

我国土地制度是建立在土地公有制基础上的，国家通过征地和土地招拍挂制度建立一级国有土地市场，就是要禁止集体土地入市。如果按照该县扩大集体经营性建设用地范围的政策，允许宅基地经土地整治后入市，那么这就不可避免地冲击国有土地市场，将对经济社会发展和整个国家的现代化造成难以预料的结果。

更根本的问题是入市目标异化

该县土地制度改革试点更根本的问题在于，把集体经营性建设用地入市这个特定政策作为一般政策，如，把土地制度改革目标定为构建出城乡统一的建设用地市场，取代征地制度。

实际上，政策解读者及学界在集体经营性建设用地范围问题上及是否允许新增集体经营性建设用地数量等问题上，已经争论不休。

有学者完全采用新的标准来衡量可入市的集体经营性建设用地范围，集体经营性建设用地包括新增用地：“是否安排新增集体经营性建设用地入市，主要取决于公共利益用地的界定”“未来如果公共利益用地界定十分严格，将城市工业、住宅用地都排除在外，那么要满足发展需求，就需要安排相应规模的新增用地入市”“只要用地总量不突破规划和计划，就不存在超越法律授权和政策规定问题”。

有学者提出：“宅基地有偿使用的挤出效应和有偿退出节约的土地，除满足本集体经济组织新增宅基地需求外，一般会产生节余，这个节余作为未来集体经营性建设用地的来源有其经济合理性，为农村产业发展和就地城镇化提供空间”。

存量集体经营性建设用地主要分布在沿海发达的工业化地区和大中城市郊区。比如深圳市农村几乎所有集体土地实际上均成为了建设用地，苏州市农村的建设用地面积占比达50%以上。在上世纪八九十年代乡镇企业兴起时，地方政府鼓励发展乡镇企业，“村村点火，户户冒烟”，大量农地用于兴办工业和商业。当时的土地管理法规定可以使用集体土地办乡镇企业，也为乡镇企业用地提供了空间。2004年之后，土地管理趋紧，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。国家政策严格限制使用集体土地兴办乡镇企业，新办企业要进入园区集中集约用地。

虽然后来乡镇企业大量倒闭，但大量土地非农使用已成为事实，由此客观上形成了“二元”的建设用地市场，这个市场上既有国有土地，也有集体土地。这是一个历史遗留问题，从盘活利用土地资源的角度，建立统一的城乡建设用地市场有必要性，但这仅限于解决历史遗留问题，并不是要在国有建设用地市场之外另外建立一个集体建设用地市场。

按照这一理解，构建城乡统一的建设用地是有严格的前置条件的，而不是普遍的。因此当前的集体经营性建设用地入市就必须把入市范围控制在存量集体经营性建设用地范围内，不应当再批准一般农地和农村非经营性建设用地（比如宅基地）转为集体经营性建设用地。也就是说，允许集体经营性建设用地入市是有条件的，即：“符合规划、用途管制和依法取得”，把集体经营性建设用地入市限制在一定范围内。

如果在构建城乡统一的建设用地市场背景下，允许地方政府放开农村土地，通过自行整理形成的建设用地指标转为集体经营性建设用地，其后果就是经营性建设用地大量产生，在城市建设规划区内的农村，就可以因为经营性建设用地和国有土地同等入市、同价同权而获得巨额土地增值收益，很有可能因此滋养出一个庞大的土地食利者集团。

不过，中西部地区普通农村无论如何也获得不了巨大利益，城市规划区要的仅仅是他们腾出的土地指标。城市是平面扩张的，变成城市建设用地的土地，只可能是城市规划区内的土地。缩小征地范围后，村集体作为城市规划区的建设用地供地方，廉价地收购土地指标，再把土地高价入市获得巨额收益，这部分增值收益绝大多数归村集体经济组织成员所拥有，从而滋生出来一个庞大的土地食利者阶层。

如此一来，在集体经营性建设用地入市代替国家征地制度的背景下，再谈“规范征地程序”“完善对被征地农民合理、规范和多元保障机制”意义就不大了。这正是把集体经营性建设用地入市作为构建城乡统一的建设用地市场的危险之处。◀

（本文图片摄影 / 夏柱智）