关于我国政府引导基金政策的思考

邢斯达

内容摘要：近年来，政府引导基金作为一种新型的财政支出方式，在各级政府财政支出结构中逐渐起到举足轻重的作用。然而，随着各级政府引导基金政策的不断推进，资金广泛结存、政府部门决策参与过度、财政资金的使用效率低下等问题不断涌现。本文通过对国外比较成功的政府引导基金进行经验借鉴，并结合我国实际情况，给出了相应建议，以期使我国政府引导基金政策得以稳定发展。

关键词：政府引导基金 资金结存 过度参与 国际借鉴

引言

20世纪末到21世纪初，随着以信息技术革命为中心的高新技术的发展，世界经济逐渐趋于一体化，融为一个整体。在这一进程中，世界各国生产力得到巨大提升，经济也得以迅速发展。然而随着经济全球化进程不断加速，国际竞争加剧，国际投资风险增加等问题相继产生，这对于我国传统民族工业造成巨大冲击。在这一全球化进程中，我国受到如此巨大影响的主要原因是技术创新不足。技术创新作为经济增长的发动机，在激烈的国际市场竞争中已经成为企业生存发展的重要因素。据统计，截至2000年，我国中小型企业占全国企业份额为99%，所以如何有效提升中小企业技术创新能力，激发我国企业参与国际竞争的核心竞争力在当时成为一项重要课题。

20世纪90年代末期，由于当时市場投资技术创新观念相对落后，同时技术创新在研发、试用等阶段中都具有非常明显的不确定性，因此技术创新型企业在获得社会资本支持上具有明显不稳定性，又由于技术创新具有高投入性、高风险性、正外部性等特点，决定了财政在中小型企业技术创新过程中对其进行一定的资金支持具有十分重要的作用。在当时，财政政策对技术创新企业主要运用税收和费用减免、税收返还、设立专项资金等财政支持政策，这些支持方式具有非常重要的作用。然而随着财政支持进程的不断深入，技术创新资金投入不足、支出重点不突出和结构不合理、财政投入导向性不足以及科技成果转化不明显等问题相继出现。各级财政支出中用于科技创新的比例虽然逐年提升，但是从整个市场需求范围来看，仍然存在投入不足的问题，仅依靠政府财政支出支持科技创新是远远不足的。政府对于技术创新信息的供给与经济发展对技术创新信息的需求具有天然的信息弱势，单纯由财政投入科技创新不可避免的存在投入范围和结构不合理的现象，因此依靠上述传统的财政支持方式已经不适用于当时的情况。正是在上述背景下，2002年1月，中关村管委会出资设立了总规模5亿元的“中关村创业投资引导基金”，这是我国第一只创业投资引导基金，标志着政府引导基金这种新型财政支出方式正式引入我国。

政府引导基金的国外借鉴

（一）以色列的YOZMA

20世纪80年代晚期，全球化进程开始兴起，为了更好的适应经济形势，促进高新技术产业迅速发展，以色列政府为加强对科技技术企业初创项目以及技术研究与开发项目的支持，将财政支出进入风险投资服务领域作为以色列财政部门的一项重要的着眼点。在这样的背景下，1993年YOZMA项目正式进入以色列风险投资市场。目前YOZMA是世界公认最为成功的政府引导基金之一，为推进以色列科技创新型企业的发展作出了巨大贡献。

（二）欧盟的EIF

EIF全称European Investment Fund，1992年欧盟理事会为了有效促进经济复苏，首次公开提出建立EIF基金，1994年12月，欧洲投资基金EIF正式成立，其隶属于欧洲投资银行EIB，实施公私合作伙伴关系（PPP）模式，目的是为欧洲基础设施网络建设（TENS）以及欧盟科技型中小企业（SMEs）提供风险资本融资的专业引导基金。

EIF充分考虑中小企业融资市场的实际需求，设立多样化投资项目，如为了助力科技成果与市场应用的桥接，投资设立科技成果转化基金，将其作为EIF的战略领域。为了促进天使基金以及其他非机构投资者对创新性企业的资金支持，有效调动社会资本投入科技创新领域，EIF建立了EAF（European Angles Fund），与天使基金结合，帮助天使基金提升投资能力，为创新投资企业种子期和初创期提供足够的政策支持。

SIA（Social Impact Accelerator）社会影响加速项目是EIF第一个在全欧洲范围内实行公私合作伙伴关系的项目，采取FOF母子基金形式，SIA由EIF管理，投资于具有社会影响的基金，而从战略目标上将其投资定位于全欧洲对社会有影响的公司。在SIA的框架下，社会效益公司的判定非常严格，社会效益公司应该是具有自我可持续发展的、对社会具有显著影响作用的的中小型企业。SIA对于社会影响的程度测量主要依靠对资产配置组合设置1到5个判断社会影响力的指标，基金经理根据指标，有义务将投资前目标价值与之后的目标价值对比情况以及投资后的社会影响进行公开，而这种披露义务每年至少报告一次。据统计，截至2015年7月，SIA资金规模已经达到23亿欧元，将EIB与外部投资者，比如德意志银行的资金做了很好的整合。

除此之外，EIF还有诸多投资形式，包括VC、LMM（低端市场操作基金）等，可以说EIF作为中小型企业的政策性金融机构，对于支持欧洲大量科技型中小企业起到了至关重要的作用。EIF公开的2013年年度报告显示，EIF投入各类资金超过33亿欧元，而其带动的社会资本投入则接近160亿欧元。这意味着EIF能够带动约自身投资的4倍左右私人资本进入中小企业融资领域。

（三）澳大利亚的IIF

20世纪末期，融资渠道过窄、融资难的问题逐渐在澳大利亚中小型企业之间扩散，导致许多技术型中小企业无法投入商业运营。造成融资困难、产生资金缺口的主要原因是由于对失败的可能性很大以及回报有限的担忧，私人投资者对于将资金投入高风险的创新型企业有心理上的抵制，同时也因为投资者和基金管理者对于创新型投资企业早期情况存在信息不对称等情况。据统计，1997年澳大利亚小型高风险公司的资金缺口是50-200万澳元，同时许多其他高技术领域资金缺口都很大，所以为了解决澳大利亚中小型技术创新型企业所面临的融资瓶颈问题，1997年3月，澳大利亚政府创立澳大利亚创新投资基金IIF（Innovation Investment Fund），由澳大利亚产业研究与开发委员会负责基金项目的管理。endprint

IIF具有以下几个特点：其一，投资模式是建立混合基金。IIF采用的是与私人部门共同设立混合基金，其中私人部门主要包括家庭或个人、银行、天使投资以及风险投资基金等市场主体。其二，IIF对于投资企业限制严格。一般来说，IIF只对中小型创业企业进行投资，其主要目的是促进处于发展初期的中小型企业提供权益资本，促进技术创新研究成果的商业转化，缓解处于初创期中小型创新型企业资金获得渠道过窄、筹资困难的问题。其三，资金投入比例严格限制，降低资金使用风险。对于资金投入的形式比例问题，IIF规定了引导基金与社会私人资本投资的比例，要求其不得超过2∶1，以股权形式投入高新技术型企业，对资金的杠杆要求和投入方向进行严格要求。IIF特别注重国有资本的参与，着重发挥国有资本的杠杆作用，吸引社会资本进入创新投资行业，政府资金的介入有效降低市场投资者的风险预期，加大了投资意愿，对于调动社会资本具有十分重要的意义。其四，基金经理由私人部门选出。由于IIF投资项目一般是高风险领域，为了吸引私人部门的参与，政府承诺大部分利润归私人部门，政府并不参与决定具体的资金流向，具体投入企业由私人投资者选出的基金经理决定。其五，基金投向秉承战略性原则。虽然基金具体投放由基金经理与私人经理共同决定，但是从基金投入的总体方向而言，IIF仍然坚持国家战略原则。

据统计，截至2010年12月，IIF计划共进行了三轮混合基金组建——IIF1、IIF2和IIF3，组建16只风险投资混合基金，共募资6.4亿澳元。其中一项经过三轮IIF募集，共2.9亿澳元资本的投资，在基金投资项目完成后，私人部门投资者共获得资本、利息和利润4.2亿澳元，政府获得1.33亿澳元。IIF的资金使用效果非常显著，也正因如此，IIF许多项目仍在繼续招募中。

我国政府引导基金发展现状

第一，引导基金政策规范化，市场信心提振。从相继颁布的政策办法可以看出，引导基金的政策相较之前已经愈发完善，无论是从基金的使用目标和原则方面、基金的引导方式，还是从基金的考核方式来看，2015年颁布的《政府投资基金暂行管理办法》（简称《管理办法》）都有了较为详细的叙述，这一方面体现了政府政策制定的细致，同时也能反映出政府在制定政策时的操作与实施的信心和力度。从这一方面来讲，无论是社会资本还是地方政府，在落实、推广政府引导基金时都有充足的信心，这对政府引导基金的推广有很大促进作用。

第二，市场环境低迷，社会资本投资渠道过窄，通过政府引导基金寻求新型避风港。从另一个方面来讲，中央政府大力推动政府引导基金的创立，为社会资本提供新型投资渠道，由于政府引导基金以财政资金作为引导主体，投资方向也与政府发展目标相符合，这对于市场资金来说，无疑是一剂稳定收益的良药。

第三，引导基金使用领域拓宽，资金配置多元化。与之前的引导基金政策有了比较大的改变的是，2015年新政除了支持创新创业以及中小企业发展外，增加了引导基金的政策方向——支持产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务领域。这无疑在国家战略层面上加强了支持力度，引导基金使用领域范围相较之前更广，相应的引导基金资金配置也会更加多元化，这也是引导基金规模扩大的又一重要因素。

我国政府引导基金存在的问题

第一，引导基金结存现象突出。据国家审计署于2015年发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中显示，截至2014年底，我国自2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元结存未用。一边是引导基金雨后春笋般的涌现，一边是基金结存现象突出，这其中的矛盾不言而喻。

第二，政府过度参与引导基金的决策，无法达成公共目的和市场目的的有效一致。政府引导基金作为财政的一种支出方式，从资金的本质来说，追求的是非盈利性或者说是公共性，而对于社会基金来说，追求的是利益最大化。目前各级政府在设立引导基金的具体政策时，对于基金的具体使用参与过多，为不同主体达到利益均衡点设置了一道屏障，不利于公共目的与市场目的一致目标的实现。

第三，引导基金管理能力区域差距过大，地区保护色彩过强。由于现行各级政府引导基金政策中，都会对引导基金的投放地域做相关规定，几乎所有省份均规定省引导基金支持并参股设立的创业风险投资基金，须投向本省创新型企业，具有非常浓郁的地方保护主义色彩。不同地域之间除了存在目标基金以及投放项目的优劣差距以外，政府引导基金的管理团队、人才梯队在发达地区与不发达地区也有很大差距，这对于基金使用的市场化、效率的提高都有非常严重的阻碍，这种地方保护思想非常不利于引导基金的发展和有效使用。

除了上述问题，引导基金还存在政府承担引导基金无限赔付责任、忽视市场化操作等问题，这些做法无疑会增加引导基金的使用风险，从而加大未来的财政风险，致使政府引导基金的合理使用受到了巨大的阻碍。

政策建议

（一）区别看待四种基金支持模式，着重贯彻中小企业创新型引导基金政策

2015年颁布的《管理办法》规定，政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。资金的使用方向有四个部分，支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施以及公共服务领域。

《管理办法》中，相较于之前对于中小型创新型企业进行基金引导有了实质性的范围扩大，而这也是上文所说的引导基金规模井喷式扩张的一个非常重要的原因。政府引导基金确实是一个非常有效的新型支出方式，因为其可以有效调动社会资本进入公共政策领域，充分发挥资金的使用效率。但是正如前文分析，无论是世界其他国家还是我国刚开始引入政府引导基金，其初始最主要的投资目的是为了有效鼓励社会资本对创新型中小企业进行投资，这是社会发展历程中的一项积极的政策反馈，而在努力贯彻“大众创业、万众创新”的政策驱动之下，政府引导基金投向中小型创新企业应该是重中之重。首先，中小型创新企业对于社会经济发展起到无可替代的作用；其次，科技创新有高投入性、高风险性、正外部性等特点，因此各级政府应该予以其特别重视，其政策制定应该有别于产业投资基金、基础设施基金等。虽然以上两种基金在《管理办法》中也是强调创新，但是本文认为其概念应该有所区分，创新型中小企业应该有专门的引导基金管理办法，这是政策完好实施的前提保障，如果不加以区分，各级政府在制定政策时就会在四种方向之中摇摆决策，最终很有可能会选择短期收益快的项目，这与政府引导基金的初始投资意愿相违背。为了解决这一问题，应区别对待各种基金，对政府引导创新型中小企业实施政策关注与扶持。

（二）坚定引入社会资本主导基金管理模式，充分发挥引导基金管理效率

从澳大利亚IIF基金的历史经验可以发现，IIF与中国政府引导基金的主要区别在于其基金管理模式，IIF采取的是政府制定战略方针，即政府引导基金主要的投放方向，但是基金具体的投入企业或者创业基金由基金管理人选择，而基金管理人是由其他社会资本共同选出，政府无权干涉，这也就保障了基金的使用效率和投资的低成本。由于IIF的此项规定，一般为了保障大多数出资者的利益，控制投资风险，保障未来收益，IIF的社会投资者往往会对投资基金和项目进行非常细致的研究。

（三）打破地域限制，建立区域协同引导基金

针对目前存在引导基金结存过多，单支基金规模过小，基金地域保护主义过度，择地不择优，地域基金管理能力差距过大等问题，要打破地域限制，建立区域协同引导基金。主要从以下三方面考虑：第一，区域协同可以将各个地域财政资金合力使用；第二，地方政府间引导基金风险共担、利益共享，可以更充分的激发市场活力；第三，通过政策协同，地方政府间信息可以互换，财政资金可以择优投入，总成本也会降低。

参考文献：

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2.闫林.关于政府设立引导基金支持产业企业发展的思考[J].财政科学，2016（2）

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4.黄曼远，孟艳，许文，财政部财政科学研究所课题组，贾康.欧洲投资基金管理运作模式及对我国政府创业投资引导基金的借鉴[J].经济研究参考，2015（7）endprint