环境影响评价有效性的评估研究

倪彬

摘要：随着环境影响评价（EIA）作为一项法律制度在全球得到了广泛的建立，其有效性研究一直备受关注。文章对EIA有效性的概念、研究进展以及研究现状等三方面进行了梳理总结，并归纳了有效性国内外研究现状，最后指出有效性研究不足之处，以期为推动EIA有效性研究提供借鉴。

关键词：环境影响评价；评估；有效性

随着环境影响评价（EIA）作为一项法律制度在全球得到了广泛的建立，EIA对于决策的影响力以及环境保护的推动作用不言而喻，但有研究结果表明，EIA的结果对于决策的影响力是有限的，对于决策产生的只是相对温和的调整，这些表现引发了学者们对于环境影响评价有效性的探讨。

1 环境影响评价有效性研究进展

EIA有效性研究最早由国际影响评价联合会（IAIA）和加拿大环境评价局（CEAA）于1993 年共同倡议开展。该研究主要结论是：EIA是将环境管理引入发展规划和决策的最主要方式， 是目前应用广泛的促进可持续发展的重要工具之一，并已形成一些新的应用领域，但也面临严峻的挑战：一是指环境影响评价执行效果与预期目标的吻合程度；二是从可持续发展的角度理解有效性；三是介绍了EIA有效性包含的具体内容。

近年来，我国也尝试开展了EIA有效性研究。目前，有效性衡量标准的主流研究是在扎 德勒（Sadler）提出了有效性的衡量标准上扩展而来，扎德勒认为有效性的概念包含实质性标准（是否能达到预定目标）、程序标准（评价过程是否遵循法定原则）以及可操作性标准（投入产出合理化），强调政策、应用（实践）、结果（绩效）之间的关系，是进行有效性研究的一个基本模板。运用该模板可以进行三种环境评价政策评估：系统回顾、决策审计以及具体要素评估。吉布森（Gibson）和沃克（Walker）提出了有效环境评价的七个原则（不确定性、采用可持续发展作为核心目标、設定明确的应用原则及实施、替代方案、确保透明开放和公众参与、有效）。伍德（Wood）提出了EIA系统的评估框架，并建议任何EIA均可使用来评估其有效性，并且可以进行系统间的对比分析，该评框架包含EI立法框架、EIA管理设置、EIA过程及实践、基础措施等四方面24个指标，这个评价框架是后续进行有效性研究的一个重要框架，很多研究学者运用其来开展对比分析。近年来， 我国也尝试开展了 EIA 有效性研究。从这些研究中可以看出， 一方面是因为有效性的实质性目标难于精准定义以及实施评估，另外一方面是因为EIA这个决策工具的起源于政治需求而非科学理论，导致了其理论发展与实际的滞后。随着这种程序导向性的研究弊端的逐渐凸显，衡量有效性的实质性标准逐渐被学者及研究机构所关注。

2 EIA 有效性评估概述

关于EIA有效性的概念，目前尚无明确和一致的意见。有必要区别EIA有效和EIA有效性这两个概念。EIA有效是指完备的EIA制度体系、技术方法、管理协调机制及这三者的有效执行；EIA有效性则是指EIA有效的程度。EIA有效性评估不同于EIA效果评估。由于EIA 总是在一定的社会经济环境中执行，其效果必然要受外界诸多因素的影响，甚至是决定性的影响。所以EIA政策本身及其执行的好坏，与实际的EIA效果之间并不一定存在必然的逻辑因果关系。因此两者各有其研究对象和特点，不能相互代替。从EIA政策评估的角度看，EIA 有效性评估和EIA效果评估都是必要的，是不可分割的两个方面。本文研究仅限于EIA有效性评估。

EIA有效性评估是沟通EIA实践与EIA政策及其执行的桥梁和纽带，是EIA有效性研究的核心内容。目前EIA有效性评估的研究大致沿着3个方向进行：个案研究，通过全面深入的调查研究，评估某个典型项目EIA的有效性；EIA 制度体系评估，通过横向比较、纵向历史演变分析等方法，研究国家或地区的EIA制度体系的有效性和完备性；综合评估，以大量案例调查为基础，设计评估体系，综合评估某个国家或地区的EIA有效性。

3环境影响评价有效性研究现状

目前，对于有效性的研究主要关注于是否有助于提升环境质量、引导决策向有利于环境保护以及可持续发展的方向进行。归纳而言，主要沿着如下几个方向进行。

（1）典型案例研究。通过对某个典型项目/某个国家的EIA系统进行深入、全面研究，评估其有效性，或者是EIA过程中单个因素的提升，研究主要集中在公众参与的制度设计、程序设计、操作方法等方面。珀勒宁（P？l？nen）从影响因子筛选、环境影响报告质量、EIA与决策的对接、公众参与、跟踪评价等方面系统探讨了芬兰EIA体统的有效性。列伊（Leu）提出了有效EIA构成的基本框架和质量控制机制，并运用该框架评估台湾EA系统。帕尼格拉西（Panigrahi）和Amirapu运用环境政策分析评估模型以及机构调查数据来分析印度EIA系统。

（2）EIA制度体系评价。通过横向比较、纵向历史演变分析等方法，研究国家或地区的EIA 制度体系的有效性和完备性。实证分析法、对比分析法一直在此类有效性研究中占据主导地位。凯什摩尔总结回顾了不同学者通过实证研究的方式探讨EIA对于决策产生的影响力，研究通过文献分析、制度研究等方式设计调查或者分析的框架对所选环境影响评价报告书、案例、专家访谈结果等进行统计分析，得出EIA对于决策及环境管理的影响力，进而判断有效性。玛利亚（Marara）等采用对比分析的方法从立法框架、管理框架、程序框架、EIA系统运行背景设定等四方面对比分析了东非三国（Kenya， Rwanda and Tanzania）的EIA系统，这种对比分析方法也多有学者使用来分析同类地区、同类型国家，或者不同政治经济背景下的EIA系统，以探求提升有效性的经验及途径，如波西（Bassi）等采用对比分析方法从EIA的方法、EIA的基本特征、EIA的实际执行、公众参与、可持续发展等方面对英国和意大利的环境影响评估系统进行了对比分析。

（3）系统审查。在大量案例调研的基础上，结合已有评价框架以及具体制度环境等因素，设计评价指标/指标体系，进而综合评定某个国家或地区的EIA系统的有效性。这种研究方法较为流行的研究是使用环境影响评价报告书作为分析对象，根据设计的指标体系进行大量的样本分析并得出相应的结论。如张勇选取上海市1991～2000年间完成的36本环境影 响报告书，用环境影响评价（EIA）动时间、替代方案分析、累积影响分析、公众参与、后期环境监测管理计划、清洁生产分析6个指标构建EIA有效性评估体系，评估了过去10年来的上海市EIA有效性。尹民选取1995～2002年间完成的80本环境影响报告书对深圳市EIA有效性进行评估。也有作者针对环境影响评价过程中的单个要素进行有效性研究，如纳迪姆（Nadeem）和费舍尔针对巴基斯坦公众参与的有效性进行了评估，评估框架包括立法、运用有效方法以及渠道获取相关信息、公众咨询的时间、相关公众的环境意识、咨询方法、EIA报告中以及决策中对于公众关注点的考虑、决策透明度等方面。

4总结

环境影响评价（EIA）作为实施环境管理的一种重要手段， 在协调经济发展和环境保护方面发挥着重要作用。但面对新的社会经济形势和不断提高的环境保护要求， 我国的EIA体系正面临严峻挑战。对此，有必要结合国内外先进经验，系统评估我国EIA的有效性并实施有针对性的改革和调整，从而建立起具有中国特色的高效、完善的EIA体系，促进可持续发展战略的实施。

参考文献：

[1]张勇，杨凯，王云，等.环境影响评价有效性的评估研究[J].中国环境科学，2002，22（4）：324-328.

[2]侯小阁.环境影响评价中价值冲突的理论研究[D].北京：北京大学，2008.endprint