关于我国政策性银行法律监管分析

徐春辉

摘 要：笔者在中国进出口银行工作，其作为我国三大政策性银行中的一种，在工作期间，发现其在法律监管方面还存在一定的不足，如监管法律制度体系缺陷、监管主体分工不明确、监管方式欠科学等，这些不足严重制约了我国政策性银行的健康发展。因此，笔者根据多年的经验，总结出了我国政策性银行法律监管的对策，仅供参考。

关键词：政策性银行；法律监管；问题；对策

引言

随着我国政策性银行的成立以及经济改革的不断深入，政策性银行作为政府对市场经济进行宏观调控的工具，极大的推动了我国经济的发展。政策性银行监管体制的改革作为构成金融体制改革的重要部分，其必须要在立法上确定整体监管框架，保证政策性银行法律监管的有效性。只有这样才能保证我国政策性银行应有的作用得到充分发挥，进而为我国经济的进步奠定良好的基础。

1我国各政策性银行的发展现状

1.1农业发展银行

2015年底，我国农业发展银行资产总额已经达到41840.5亿元，发行债券10559.7亿元，年末存款余额为9375亿元，资金自给率达到了92%以上。同时，中国农业发展银行全力支持粮棉油收储，创新支持新型城镇化建设，开办水利专项贷款、易地扶贫搬迁贷款等新业务，设立中国农发重点建设基金并开展大规模资本金投资，形成多元化支农模式，积极服务国家战略，促进农业和农村的进一步发展，不断推进社会主义新农村建设。

1.2中国进出口银行

到2015年7月底，外汇储备向中国进出口银行注资达到450亿美元，顺利补充了我国制定的政策性银行改革措施所需的资金，中国进出口银行的注册资本已经由原来的50亿元增加到了1500亿元，资本充足率提高了12.77%。2017年作为“十三五”计划的第二年，也是中国进出口银行改革的深化之年，应把握好“深化改革、严控风险、转型发展、提质增效”的四大重点，着力供给侧结构改革，实现支持实体经济力度不减、改革任务全面推进、为争利润平稳增长、不良贷款有效控制的目标，推动全行改革发展不断取得实实在在的成效。

1.3国家开发银行

截至2015年底，国家开发银行的资产总额已经突破12万亿元，不良贷款率降低至0.8%，并且在之前的连续43个季度内控制在1%左右。2015年，国家开发银行发放人民币贷款2.15万亿元，发放国内外汇贷款1274亿美元。其中，中铁总局的铁路贷款1090亿元，发放棚改贷款7509亿元，水利贷款797亿元，发放战略性新兴产业贷款2530亿元等。在2017年，国家开发银行制定了要“稳发展、增实力、强管理、控风险”经营思路，深化改革创新，保证2017年“十三五”计划的顺利过渡，为全面建成小康社会做出新的更大的贡献。

2我国政策性银行法律监管中存在的问题

2.1监管法律制度体系缺陷

在法律层面上，一些规范性文件涉及到的政策性银行监管较多，但是由于这些文件不是国家最高立法机关制定的，因此，其在法律层面上的执行效力较低，不能形成一个能够有效涵盖各方面的规定的文件，而且这些文件的规定都属于单方面的，比如由财政部门签发的文件只涉及到政策性银行监管的某一个方面，比如政策性银行的资金发放，不能对其进行整体监管。此外，政府对政策性银行的监管权力大多来源于政府部门颁布的一些规章制度，降低了监管的权威性，造成权力的滥用以及部门规章之间规定的重复与模糊。

2.2监管主体分工不明确

在政策性银行的监管方面，根据政策性银行的相关规定：中国人民银行在宏观上对政策性银行进行监管，中国人民银行应监督政策性银行的债券发行；由于政策性银行的财务报告都是由财务部门进行决算的，同时各政策性银行的监事会对各政策性银行的经营进行内部监督；审计署对政策性银行的资产状况有权进行监管。这些规定往往只明确了各部门具有监管权，但具体的监管规定并不完善，在如何进行监管，各监管部门的监管范围、监管方式、监管程序以及监管的透明度等方面没有具体的规定。

2.3监管方式不科学

我国虽然已经对监事会做出了相应的规定，国有金融机构监事会应由国务院进行指派，中国进出口银行、农业发展银行应根据相关的规定构建监事会制度。这种监事会属于外部监事会，其监管是以财务监督为核心，对政策性银行的财务活动以及相关管理人员的管理活动进行监督，不干预、不參与政策性银行的经营决策和经营管理活动，在实际中，监事会并没有发挥其监管作用。在治理结构方面，国家开发银行设有董事会；中国进出口银行曾设董事会，后来取消；农业发展银行没有设立董事会。因此可见公司治理机制不完善。

3完善我国政策性银行法律监管的对策

3.1完善政策性银行内部控制机制

国外对政策性银行的法律监管通常是通过外部控制与内部控制来实现的，内部控制主要是通过内部治理结构以及内部稽查审计来实现的。因此，政府部门应健全法人治理结构，发挥“三会一层”的作用，将内部稽查与外部审计进行有机结合，进而对政策性银行进行有效的监管。在各政策性银行的法律条例中，应对政策性银行的法人治理结构进行明确，包括组成人员、运行模式、任职资格、决策执行等内容，完善政策性银行的治理。

3.2完善监管协调机制

要想保证金融监管协调机制得到切实完善，有效发挥协调机制的作用，就必须要加强信息共享机制建设。政策性银行监管协调机制的构建需要各个监管机构共同参与其中，在中国人民银行的组织管理下对政策性银行的重大事项进行决策，比如各个政策性银行的投资规划等。同时，要想保证各监管机构的独立性，各部门应在自己职责范围内进行监管，不越界监管，不推卸责任。同时各部门之间要建立信息共享机制，实现各部门之间监管信息的互联互通和高效共享，相互沟通，及时解决问题，防止监管漏洞。

3.3制定科学的监管方式

监管模式与监管方式的科学性关系着监管工作的全面性与有效性。首先，应对政策性银行实行差别监管、分类监管，针对农业发展银行、国家开发银行以及中国进出口银行的不同功能定位、性质以及业务经营范围制定不同的监管标准，使其与政策银行自身相匹配。在各政策性银行内部，针对不同业务制定不同的监管方法及监管程序，比如在贷款方面，政策性贷款与商业性贷款分账管理，实施差别管理，制定不同的监管标准，同时对政策性银行的商业性贷款与商业银行的贷款标准进行区分，建立分类贷款监管体系，以及对其事业部、子公司的创新性监管模式。

结束语：

综上所述，对于政策性银行的法律监管，我国还没有形成一个健全的法律体系。因此，国家政府部门应通过完善政策性银行内部控制机制、完善监管协调机制、明确监管内容等，为我国“十三五”规划的开展创造良好的条件。

参考文献：

[1]尹丽.我国政策性银行法律监管研究[D].湖南大学，2016.

[2]赵薇薇.政策性银行监管法律制度研究[D].郑州大学，2013.

[3]周传博.政策性银行的有效法律监管[J].金融经济，2014，18：99-101.