政府预决算透明度：基于比较研究的分析视角

●郏紫卉 张绘 田远

政府预决算透明度：基于比较研究的分析视角

●郏紫卉 张绘 田远

政府预决算的公开透明意义重大，经过十几年的努力，我国在提高预决算透明度方面取得了一定的成就。但从预决算透明度的国际比较和国内比较来看，我国的预决算透明度仍处于较低水平，存在着法律法规不完善、预决算编制有缺陷、预算获取渠道不畅通、立法监督不到位等诸多问题。对此，本文在借鉴国际经验的基础上，对提高我国预算透明度提出若干建议。

政府预算政府预决算公开预决算透明度

一、引言

经济合作与发展组织（OECD）指出，“预算决算透明度是通过分析一个国家或地区政府对与预决算相关的所有信息的披露情况，衡量其预算公开是否达到系统、全面、及时、便利、易懂等要求后，作出的综合评价”。国际货币基金组织(IMF)认为：“预决算透明度是指向公众公布政府结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划”。预决算公开透明，是公共财政的本质特征之一，是实现财政民主和有效财政监督的重要前提，也是保障经济社会健康发展“最好的防腐剂”。建立透明预决算制度是完善现代预算管理制度供给的根本途径。提高预决算透明度，不仅能有效保障公民的知情权、参与权、表达权以及监督权，不断推动社会主义民主政治进程，也有利于提升财政管理水平，防治腐败，建设高效廉洁新政府，从而更好地促进社会的稳定与和谐。

近年来，我国各级政府和部门着眼于规范公权力运行，政府预决算也正在走向公开、主动与细致，预决算信息公开的力度进一步加大。主要体现在政府预决算公开的意识进一步增强；公开的制度进一步健全；公开的范围进一步扩大；公开的内容进一步细化；公开的方式进一步规范。2002年，我国被国际货币基金组织的数据公布通用系统（GDDS）正式接纳后，以向公众完整、真实、及时地披露财政信息为目标，开始逐步筹建一个规范、科学、高效的财政统计系统。在此之后，以深化收支两条线管理、改革部门预算、收支分类以及政府采购等多维度的预算革新全面展开，这为今后更高效地推进政府预算公开透明奠定了制度基石。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，进一步规范和完善了我国预算信息公开制度。自2009年起，我国各大中央部门陆续展开全面、系统的预算公开工作，北京、上海、广东等省市甚至公开了备受争议的“三公”经费。2014年最新修订的《预算法》则是从根本上肯定了预算公开的必要性与重要性，因此，这可以说是我国预算透明度建设历程中一个崭新的里程碑，也为我国继续探索提升预算透明度的可行性方法提供了最有利的法律支持。2015年3月5日，李克强总理在十二届全国人大三次会议上重申了中央与地方各级部门预决算公开的重要性。2015年11月3日，《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布，再一次明确了我国今后预算改革的一大目标便是“实施全面规范、公开透明的预算制度”。但不管从国际比较还是国内调研来看，我国所呈现的预决算透明度确实不高，这其中有许多原因。本文试图找出我国预算决透明度低的主要原因，并据此对症下药，提出进一步提高我国预决算透明度的具体建议。

二、我国政府预算的透明度：国际公开度较低，国内差距明显

（一）预算透明度：国际间差异分析

第一，从各国横向预算透明指数比较来看，我国处于最低分值区间。依据国际预算伙伴关系组织（IBP）发布的《2015预算公开调查》，选取了102个国家的政府预算公开情况进行统计评估，后按百分制对其预算透明指数（OBI）进行了排名（见表1）。

中国政府的预算透明度仅仅获得了14分，位列第92位，与柬埔寨、喀麦隆、赞比亚等国处于最低分值区间，IBP对这一区间国家预算的评价是提供极少甚至不提供信息。先不论美国、英国、法国等发达国家，金砖五国中的南非、巴西、俄罗斯的预算透明度均已达到60分以上，能提供大量、广泛的预算相关信息，印度也获得了46分，能够提供部分信息，均优于我国。经过国际横向比较，不难发现，综合国力日益增强的中国在预算透明度上，却明显落后于世界上大部分国家。

第二，从预决算公开的制度建设比较来看，我国预决算公开制度建设还任重道远。从发达国家预决算公开的制度建设来看，具有以下五个方面的制度特征，这是今后我国在预决算公开制度建设方面需要紧紧围绕的改革重点。一是健全预决算公开的法律法规。一般宪法明确提及预决算公开的相关内容统领全局，财政法或预算法或信息自由法对预算公开做出详细的规定，议会也制定相关法律对预算信息的公开和监督进行具体的规定。根据现实需要设立的其他法律来进行补充和完善。二是明确预决算公开的主体。立法部门、行政部门和司法部门各司其职，审计部门隶属于立法部门，其中立法部门负责制定预决算公开的相关法案。发达国家预决算公开的主体大致分为立法机构、执行机构和监督机构，责任明晰，互相制约，互相补位，共同推进预决算公开。三是预决算公开的内容翔实。预决算公开的内容不仅应包括预算相关方针文件、分析文件和财务数据，还应包含大量非财务信息，对经济的预测和解读以及其他一些必要的说明和注释等，一些国家还包括对公平的分析，这是民众充分了解当前我国有效分配公共财政支出，缓解收入分配矛盾的有效途径。四是多元化的预决算公开途径。政府不仅运用传统手段，如纸媒、电视媒体，还注重运用互联网手段、移动媒体等对信息进行公开。五是及时回应依申请公开。除了政府部门的主动公开，发达国家还重视依申请公开在预算信息公开中的重要作用，公民对于政府预算信息的需求不同，为了满足公民对信息的个性化需求，发达国家纷纷建立了依申请公开的制度体系。

表1 预算透明指数（OBI）的国际比较

（二）预算透明度：省级间差异分析

近年来，我国在推动预算公开、提升预算透明度方面所做的努力可谓有目共睹，但预算透明度仍处于不及格水平。2015年11月1日，上海财经大学财政透明度课题组公布的《2015中国财政透明度报告》对我国31个省份2013年度决算的财政信息公开情况进行了统计分析，并计算得到中国省级预算透明度的分值与排名（见表2）。

从该份报告中，不难发现：其一，我国省级财政透明度总体水平仍处于低水平状态。若将这31个省看做一个整体，那么目前我国省级政府仅仅公开了三分之一的财政信息，平均分也只有36.04，政府预算极其不透明。其二，省际部门预算透明度差距大。位居榜首的山东省财政透明度达到57.01，而居于末位的贵州省却只有19.44，各省的预算透明度差距极大。其三，我国预算透明度进步缓慢（见图1）。尽管我国近年来为提高预算透明度做出了不少努力，但从财政透明度指数的变化趋势来看，2009年-2015年间仅提高了14.33，进步并不明显。

表2 中国省级财政透明度指数

图1 2009年-2015年公布的我国省级财政透明度平均值变化

数据来源：由上海财经大学财政透明度课题组公布的《2015中国财政透明度报告》整理

三、我国预决算透明度低的原因分析

我国预决算透明度较低主要的症结在于未能改变我国预决算过程的权力分配和决策模式，难以实现透明环境下的预算资源有效配置。主要表现在预决算公开的立法层次较低，法律法规有待进一步完善。预决算编制翔实程度较低，信息公开渠道受限，监督制约机制不足等。

（一）预决算立法层级较低，法律法规有待完善

我国财政相关立法建设尚处于起步阶段，只是通过条例、决定、规定、办法等加以约束，在实施过程中不具有如法律一般的权威性，后续的监督也很难取得实效，且相关条例内容之间存在冲突。2014年，我国《预算法》完成了自1995年施行以来的第一次重大修订，其中第十四条明确提出有关政府预算公开的规定：“应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”。尽管如此，我国仍缺乏一套完整、系统、可操作性强的预算公开法律法规体系，现行预算公开还存在着诸多法制问题：

第一，《政府信息公开条例》与《保密法》存在冲突。我国于2008年开始施行的《政府信息公开条例》无疑是阳光财政建设道路上迈出的一大步，但就其本质而言，其仍只是一部行政性法规。在预算公开过程中，许多政府部门会利用立法层级明显更高的《保密法》，以涉密为挡箭牌，拒绝公开或仅公开一部分预算信息，严重阻碍了我国政府预算透明度的提高。

第二，新《预算法》中有关预算公开的规定有待细化。新《预算法》虽然首次明确了预算公开的时限为二十日内，并对本级政府财政转移支付、举借债务、政府采购等相关信息的公开进行了规范，但并未对预算公开的内容和程度做出明确的界定，加之政府部门自由裁量权的存在，难以真正保障预算公开工作的有效展开。

（二）预决算编制全面性、详细度、可懂性不足

全面、详尽、易懂的预决算编制是预决算公开透明的一大技术前提。然而，我国在实际的预决算编制工作中却没能达到科学合理，反而暴露了不少缺陷。

第一，不够全面。编制的预决算信息应当足够全面，理应无一遗漏地涵盖政府部门的全部收入情况、支出情况、债务情况等。为达到预决算编制完整全面的要求，还应提供其他重要的相关信息，如中期财政预测、以前年度预算情况、绩效相关信息、相关负责人的解释附注等。尽管新《预算法》明确提出实行全口径预算，但在实务中有效落实仍需时日。

第二，不够详细。预决算编制越具体越详细，政府的自由裁量权就会相对越小，这既有助于提升预决算信息的使用效率，也有利于加强对政府信息公开的监督，从而增强政府预决算的透明度。总体而言，我国在预决算编制方面较笼统和简单，细致度不够。许多政府部门，尤其是基层部门，在编制预决算时对功能支出的分类还未细化到款、项级别，即使细化到了款、项级别，也未能提供充分的预决算依据或支出明细，尤其是广受关注的“三公”经费等，公众很难获得完整的预决算信息。此外，以2016中央财政预算为例，其中包含过多“其他支出”的栏目，数据极大，却无认定标准，所有支出项目都可以往里装，显然不够细致。

第三，不易理解。要真正确保公共资金的安全运行，让政府预算走到阳光下，就必须要向老百姓交出一本能看懂的“明白账”，让民众严管公帑的合理使用。然而，我国在政府预决算的编制过程中却没能对此引起足够的关注，大部分政府部门公开的预决算只有数字，缺少必要的文字补充和解释，即使有文字解释，也大多是未作出通俗解读的专业术语，晦涩枯燥，加大了广大民众的理解难度，从而产生了这样一个“内行说不清，外行看不懂”的窘境。

（三）预决算公开责任主体不清，预算信息公开的渠道不畅

我国财政部《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》明确规定财政信息公开的主体为财政部门，这就导致广大民众了解预决算信息和参与预算监督大多集中在财政部门，许多与财政资金相关及参与转移支付的部门并没有信息公开的硬性要求，公众对一些具体预算部门和单位，如国有企业和大量事业单位的关注却很少，这就无法保证预决算公开的透明度与可信度。同时，我国的立法机关也没有参与到预决算公开中来，我国预算编制、执行和监督等公开主体的范围还比较狭窄。

目前，我国公民若想了解政府预算信息的公开情况，主要通过以下两种途径来实现：

其一，去各大相关的政府部门官网上自行搜索和寻觅，这种“碎片化”的预算信息，需要耗费大量的时间和精力去整理和消化，民众阅览相当不便捷。加之，各大部门网站公布的预算不完整、不全面、不及时，甚至可能找不到相关信息，只能“竹篮打水一场空”。

其二，公众若想获得官网上未公布的预算信息，必须提前按照法定程序予以申报，程序相当繁琐，且存在行政推诿，这些查询申请往往会存在很长的时滞，相关部门甚至会以涉密等理由驳回这些申请。由此，不难发现，政府预算的公开形式过于单一，公众获取预算信息及相关资料的渠道并不畅通，从而导致我国预算公开过程中，公众参与度低。

（四）预决算的立法监督不到位，民众参与度低

在整个预决算监督的体系中，有效的立法监督是预决算公开透明的有力保障。鉴于预决算信息的专业性和特殊性，其公开离不开立法机关的监督。然而，在我国，人大对预决算编制、审批、执行过程的监督还不够到位，监督权力较弱，发挥的作用极其有限。

纵观整个预决算过程，人大对预算监督的流程大致是：每年7月，财政部向各级政府部门下发预算编制草案通知，当年12月财政部将预算数目汇总至国务院，将近半年的预算编制过程，人大基本没有介入和监管。次年1月，国务院批准预算后财政部才将预算草案上报给人大，人大给出修改意见后于2月进行审议，到3月人大正式召开时，对政府预算草案的真正审议程序已经走完。由此，不难发现，人大的预算审批权已然蜕变成“预算同意权”，实际监督效力不大。同时我国尚未建立依据民众申请对预决算进行公开的制度，民众参与监督的方式方法较为单一，参与度不高。

四、对提高我国预决算透明度的若干建议

我国预决算透明度低已成为不争的事实。针对挖掘的几大深层原因，本文借鉴国际经验，给出了若干提高预算透明度的具体建议。

（一）建立健全预决算公开的法律法规体系

预算透明度的提升，必须从法制入手，做到有法可依。以美国为例，它构建了一个以《宪法》为基础，《信息自由法案》、《政府阳光法案》及其他诸多法案为配套的法律体系，这为政府预算的公开透明提供了根本性的法制保障。在我国，《预算法》、《预算法实施条例》及《审计法》等法律法规基本上构建了相对成熟完善的预算监督法律体系，但距离真正执行落实，尚有待在其他配套措施和法规的配合下进一步推进。因此，有必要尽快建立健全我国预算公开的法律法规体系，从根本上增强对政府预算信息公开的法律约束效力，真正做到“以公开为原则，不公开为意外”。

第一，尽快制定《政府信息公开法》，研究修订《保密法》。一方面，加快《政府信息公开条例》向《政府信息公开法》的转变，以法律形式明确政府部门必须予以公开的预算信息的内容、范围、程度等，增强相关法规的权威性；另一方面，对《保密法》中要求保密的政府信息进行更加明确的界定，并对其中与政府信息公开相关法律法规存在冲突的规定予以清理或重新界定，尽量避免不必要的法制冲突，共同推进我国预决算公开工作的有效开展。

第二，修缮新《预算法》。有必要进一步细化新《预算法》中有关预决算信息公开的相关规定，经过科学分析和论证，在现有的时限规定基础之上，增加对相关信息的公开内容、公开程度等方面的具体规定，减少其中低效甚至无效的模糊空间，让预算公开工作更加有理可循，更加严谨规范，进而在保证立法权威性的前提下，为财政发挥功能提供良好的环境，使其运行时有法可依，依法办事。

（二）完善预算编制，提升其全面性、详细度、易懂性

基于我国预决算编制的缺陷，并借鉴国际经验，本文建议有必要进一步提升我国预算编制的整体水平，保证政府预算全面、详细、易于理解。

第一，保障预决算编制的全面性。美国之所以能在IBP公布的预算透明度排行中斩获如此高分，其完善的预算编制体系功不可没。美国所公布的政府预算涵盖政府经营支出、对地方政府的补助以及资本项目支出在内的所有财政收支信息，并且每一部分的预决算都被细分为不同的项目，各个项目下又会附上更为具体的信息，每一笔资金的用途都能被准确记录且能被完整反映于预算之上，甚至连一根铅笔的购买支出都能做到有案可查，可谓相当全面。我国的新《预算法》对全口径已作出要求，在今后的预决算编制过程中，需要加强鞭策与监督，确保将政府所有的收支活动，无例外、无特殊、无借口地囊括到预算中来，尤其是民众关注的计划生育社会抚养费、马路停车收费等，真正实现政府预算全口径的明细反映，让每一笔财政资金的运用都能经得起民众的考察。

第二，编制更细致的预算。预决算编制的要求不仅仅是全面，还要做到细致。因此，我国政府预决算的编制工作必须更加详细和具体。首先，应就现行的收支分类科目，深化预决算的细化编制，督促所有政府部门逐步细化至“目”，并提出具体到单位、到项目、到人头的要求。其次，落实新《预算法》，加紧中期财政规划的编制工作，将项目与预算挂钩，从而为预决算公开奠定更坚实的基础，也有助于预决算公开由“粗放”走向“精细”。

第三，增强预决算信息的易懂性。英国在降低预决算信息理解难度上做出了许多努力，且成绩斐然。英国政府以让更多民众看得清、读得懂为目标，在专门建立的“数据英国”网站上，对所公开的预决算要点进行梳理总结，而后设计“预算对你所在的区域意味着什么”、“预算对本国年轻人有什么影响”、“预算对本国老年人有什么影响”等索引，并用图文并茂、浅显直白的表述方式替代原先晦涩的专业性报表和术语，让民众可以便捷地浏览、监督与自己密切相关的决算信息。我国在预决算编制的改进中，应当对此引起重视，用更完整细致的明细、更通俗易懂的语言、更生动简洁的方式，降低民众理解的难度。当然，也可效仿英国，建立预决算信息的网络索引，便于群众更便捷地参与到自身感兴趣的预决算信息监督中去。

（三）明确公开主体责任，增强预决算信息获取渠道的畅通性

明确预算公开主体、立法机关和监督机关的责任和义务，做好四本预算的有效衔接，形成预算的统一。保障公众拥有便捷、畅通的渠道来获取政府公开的预决算信息，是预决算公开的关键性步骤。美国会在审计署官网上公布所有政府部门的全部预决算信息，既保证了完整性，有效避免“碎片化”带来的低效，又大大降低了公众搜索信息的成本，让公众可以更便捷地参与到政府预决算中来。英国除了在政府官网，还会在专设的“数据英国”网站甚至是推特（Twitter）上，以pdf或excel的方式公布预算信息，保证任何公民都能便捷地查阅到所有已公布的预决算信息。加拿大则为此开设了预算案专用网页，将加拿大各级政府部门所有的预算文件、收支计划包括后期的绩效报告等统统列于其上。

在2008年美国甲骨文公司推出甲骨文整合政务系统（Oracle iGovernment）①之时，全球惊叹于这种信息化政务的美好前景，并称其超越单纯电子政务。当前，欧美发达国家对整合政务系统（iGovernment）的研究尚在摸索试行，日韩对财政信息化建设也还处于探讨阶段，但对于预算信息透明化的建设则在“预算民主”的背景和近代选举制度的催化下，随着现代信息化进程的井喷式发展已逐步完善。与之相对，对我国而言，建设“大财政部”乃至“大国财政”是加速国家治理现代化进程必不可少的要求。当前，在我国现有的财政功能中，“预算外资金”虽已取消，但预算“切块”的问题仍以各种形式存在，尽管能在特定时期发挥特定作用，但支出责任难言匹配，预算资金和预决算信息依然处于裂散状态。在建设“大国财政”的进程中，建立健全公开透明预算制度无疑有着重要意义和决定性作用。同时预决算信息获取渠道的不畅通将严重阻碍我国政府预决算走向公开透明的脚步。对此，本文提出两点建议：第一，借鉴美国、加拿大等国经验，建立专门的政府预决算信息网，作为所有预决算信息发布的官方平台。对于之前散落在各大政府部门网站已公开的信息进行整合，统一口径、格式、编制方式后统统展示于此，从而使得公众可以用最便捷的方式获得完整、详细、易于理解的全部可公开的预算信息。第二，协调好与《保密法》的关系，对于可公开的预决算信息，应及时、完整地上传于指定平台。这既可以有效减少政府部门不想公布、相互推诿的借口，也能让民众免于低效率的申请，更便捷地在预决算公布平台上获取所有可公开的预决算信息。

（四）加强人大的预决算监督效力

充分发挥人大的预决算监督作用，是政府预决算有效公开的重要保障。世界上许多预决算透明度高的国家如美国、俄罗斯等，均选用了立法型审计模式，即预算的审计机构受立法机关监督，对立法机关负责，并要定期向立法机关报告预算执行情况，且相关的审计报告需要及时向全社会予以公布。此外，若立法机关对预算存疑，也有权向该部门负责人进行质询或举行听证会，各政府部门必须认真地回应和解释，这一模式有效推进了这些国家预决算透明度的提升。

我国在增强政府预决算公开透明的道路上，同样需要立法机关强有力的参与，因此，有必要进一步加强人大对预算全过程与结果的监督效力。首先，必须有效落实人大在预决算询问、质询、重大事项调查权等方面的合法权力，赋予人大预决算修正权，收回人大的税收立法权，落实税收法定原则，加大对预决算违法行为的打

击力度，清理挂钩机制取消后残留的相关法律，防止以法律方式分割预算权，避免对人大预算权完整性的自我否定。其次，建议通过立法明确人大预算委员会的法律地位，规范预决算编制的审核时间、内容、评价标准等，并在委员会中设专家小组，聘请预决算方面的专家学者组成智囊团，增强人大对政府预决算的审议能力。再次，在人大审议期有限的情况下，有必要通过提前介入充分了解情况，适当增加人大预算委员对预算草案的审议时间等途径，来改变人大对预算草案审议过于形式化、缺乏实际监督效力的现状。■

（作者单位：中国财政科学研究院）

注释：

①O racle iGovernment是一个以开放标准和服务导向架构为基础开发的数据库、中间件和应用产品平台，可实现创新性、集成式和智能化的机构运行。该软件可帮助政府机构提高效率、降低成本、增强透明度并更快地响应当前和未来的各项指令，如提供共享服务、24小时不间断的政府服务等。

[1]陈穗红.2014《预算法》修正案对提高预算透明度的机遇与挑战[J].地方财政研究，2014,（11）.

[2]李燕.“财政监督与预算透明度”国际研讨会会议综述[J].中央财经大学学报，2012,（03）.

[3]陕西省财政厅课题组.积极推进预算公开全面提升预算透明度[J].预算管理与会计，2016,（01）.

[4]上海财经大学公共政策研究中心.2015中国财政透明度报告[M].上海：上海财经大学出版社，2015.

[5]王泽彩等.制度供给：中国建立透明预算的路径选择[J].经济研究参考，2016,（50）.

[6]魏陆.全口径预算信息公开透明保障机制构建研究[J].上海交通大学学报，2016,（02）.

[7]Kopits George，Jon Craig.Transparency in Government Operations[R].W ashington，D.C.:IMF Occasional Paper，1998:158．

[8]International Budget Partnership.OPEN BUDGET SURVEY 2015[EB/OL].（2017-07-07）.http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-Report-English.pdf.

（本栏目责任编辑：范红玉）