社会组织建设研究

吴正金

[提要] 随着我国经济社会的快速发展，各类社会组织也随之应运而生，而且活力不断增强，成为公共服务和社会管理的重要力量，成为承接政府职能转移的重要载体。为此，必须高度重视社会组织建设，改进管理办法，积极营造促进社会组织发展的良好环境，不断增强社会组织的服务功能和自我管理能力，进一步推动政府职能转变。

关键词：政府职能；转变；加强；社会组织；建设

中图分类号：D63 文献标识码：A

党的十八大报告提出“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”社会事务既离不开政府的有效管理，同样也离不开各类社会组织的参与管理。随着经济社会的快速发展，我国经济社会结构发生了广泛而深刻的变革，各类社会组织应运而生，成为公共服务和社会管理的重要力量。社会组织是公民参与社会公共事务的重要渠道，也是推进基层群众自治的重要动力。作为一种新型的组织形式，社会组织为推动政府职能转变、增强社会自治功能、实现社会良性治理，提供了很好的组织平台。为此，要加快建立政府与社会的合作机制，积极培育和支持社会组织发展，实现社会的自我管理，改变政府包揽社会事务过多的状态，促进政府职能的真正转变。

一、转变政府职能必须重视社会组织建设

社会组织作为非政府组织，通常被称为“第三部门”，就是指能够依法登记注册，在国民经济和社会发展中发挥服务、沟通、监督、维权、自律等作用的社会团体、基金会、民办非企业单位及中介组织等。其特点是不以盈利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动。据民政部门统计，在民政部注册登记的社会组织达40多万个，没有注册登记的估计还有一两百万个。社会组织作为重要的社会建设主体之一，在政府和群众联系之间起到桥梁和纽带作用，已经成为社会建设中不可或缺的力量。

（一）社会组织是政府管理社会事务的重要力量。随着市场经济的深入发展以及社会的加快转型，社会组织逐步兴起，影响力日益扩大，已渗透到经济、社会、文化、科技等各个领域，社会组织的地位进一步凸显。无论是扩大公民有序参与，发展社会主义民主政治，还是保障和改善民生，加快推进社会建设和管理，都需要社会组织承担更多的功能、提供更多的服务、扮演更重要的角色。社会组织在社会建设中可以起到“减压阀”和“稳定器”的作用，是社会公共服务体系的重要补充力量，可以缓解社会问题对政府的压力。在近年的抗灾救灾和重大活动中，全国各类社会组织就以前所未有的规模和声势站在了第一线，累计募集款物超过1，000亿元，动员社会志愿者突破2，000万人次，成为推进公益事业、弘扬慈善精神的引领者。当前我国正处在社会转型升级阶段，社会矛盾易发多发，社会自我管理的作用越来越重要。政府面对社会日益多元化的需求有时会显得力不从心，许多社会问题单靠政府是解决不了或解决不好的，而各种各样社会组织的存在恰好可以发挥自身优势，弥补政府的缺陷。社会组织还可以发挥其社会资本优势，将人们通过一个网络连接起来，把分散的居民和企业组织起来，有力地参与社会管理。由此可见，社会组织参与社会建设的作用具有不可替代性。社会组织的发展壮大，已经成为我国社会建设中一支不可或缺的重要力量。

（二）社会组织是承接政府职能转移的重要载体。新公共管理理论认为，在当代社会发展和公共管理中，只有政府、市场和社会组织3类主体良性互动，发挥自身优势，合理分配公共管理职能，才能实现社会公共事务协调管理，促进社会和谐、可持续发展。一个高度流动、复杂多变的现代社会，政府不可能“包办一切”，让社会组织适当承担政府的一部分服务功能，不仅是政府管理创新的体现，更是社会发展的必然要求。政府不断转变职能，社會组织充分拓展功能，这已经成为社会管理创新的一种新思路。社会组织可以为社会提供新的资源配置机制，在解决社会问题方面具有独特优势，可以弥补政府和市场的不足，有利于满足社会多样化需求。随着我国社会组织的不断发展与壮大，更多的专业化和职业化的社会组织将会涌现出来，提供社会所需的各类公共服务产品，这将极大弥补和丰富政府在这方面的工作，有力地促进政府服务职能的真正转变。政府作为社会组织培育与发展的主体，要进一步更新观念，加快政府职能转变，实现从全能政府向有限政府转变，把自己不该管、管不好的社会职能“剥离”出来，交由社会组织承接，社会组织也应主动承接越来越多从政府转移出来的工作，可以说，社会组织的发展为政府职能的顺利转变提供了良好的社会环境，并发挥了越来越重要的作用。发展社会组织，对政府职能转变具有积极意义。

（三）社会组织是政府购买服务的重要对象。随着公共服务市场化改革的推进，政府向社会组织购买公共服务渐成趋势，特别是通过契约化的途径，将原来由政府单一直接提供的公共服务，外包或委托给企业或社会组织，增加了公共服务供给主体，扩大了公共服务供给的数量和规模。而社会组织具有接近群众、运作成本低、效率高的特性优势，成为参与公共服务的重要组织，弥补了政府公共服务的不足。例如，老龄人口的增加对居家养老提出更多需求，政府部门没有足够精力来生产这些服务，可以通过购买公共服务的方式，引入社会组织来提供这些服务，满足大众快速增长的公共服务需求。政府如果想了解某个行业的状况，可以向该行业的协会咨询，政府还可以向行业协会购买服务，委托其做行业调查，行业协会也可以主动向政府反映行业的诉求，作为政府决策的参考。政府通过专业化的社会组织提供公共服务，有利于提高公共服务的效率和质量。建立健全政府购买公共服务制度，不仅是社会管理模式的变革，更是政府自身运作方式的改革。社会组织的日益强大可以更灵活地满足基层百姓多变的需求，政府就要懂得借力成为精明的买主，并鼓励引导社会组织积极参与公共服务的提供，与社会组织建立合作伙伴关系，加快推进公共服务供给主体和供应方式的多元化制度建设，并对公共服务生产和供给进行有效监督，充分发挥社会组织在公共服务体系中的重要作用。

二、正视社会组织建设中存在的主要问题endprint

改革开放以来，社会组织取得一定程度的发展。在看到社会组织发展的同时，也应清醒地看到，目前政府和社会对社会组织的发展与壮大仍然存在着一些认识误差或传统偏见，致使社会组织健康发展受到阻碍。这些问题必须引起高度重视，加快解决。

（一）准入门槛较高。我国对社会组织实行登记管理机关和业务主管部门双重管理体制，这种体制虽然有助于加强对社会组织的管理，但同时也在一定程度上妨碍了社会组织的发展及其作用的发挥。社会组织在通过登记注册之前，必须找到一个党政部门作为主管单位，同时又必须提供一定的注册资金，加上手续复杂、程序繁多，致使许多组织因达不到要求，不得不放弃注册登记，无法依法成立，只好游离于体制之外，难以进行监管。主要原因是一些部门和单位对新形势下发展社会组织和发挥社会组织作用的意义认识不到位，对社会组织参与社会管理的能力心存疑惑，存在不敢放权、放手的现象。长期以来，我国社会组织发展不起来，关键就在这里。

（二）自治程度较低。我国一些社会组织是从政府部门中脱胎出来，与政府部门还存在千丝万缕的联系，对政府的依赖性较强，导致自治程度较低。社会组织普遍对如何发挥自身作用缺乏正确认识，一味地希望政府放权，片面理解只有权力才能发挥作用，而忽略了自身建设和资质的进一步提升。大多数社会组织主要是为社区居民提供无偿或微利的便民服务，领域窄、效能低、可持续发展能力弱。大多数社会组织的资金来源主要依靠会费收入和政府补贴，资金来源十分有限，社会组织自身难以再发展，常常处于步履维艰或是休眠状态。大多数社会组织主要是配合社区完成上级的任务要求或协助社区开展综合性的大型活动，自己一般没有系统的工作计划，日常性活动开展相对较少，自主性弱。

（三）服务功能较弱。一是社会组织部分工作人员服务意识淡薄，常常以“管理者”自居，自觉不自觉地把社会事務视作为“政务”，社会组织“管”的功能较强，服务功能相对较弱。相当部分人员要么工作方式不适应、要么工作能力有限、要么工作积极性不高，不能承担起相应的工作职责；二是缺乏专业训练，在社会组织开展的相关业务培训较少，工作人员所需解决实际问题的新知识、新理念、新方法欠缺，能力和水平难以适应新形势下社会组织建设工作的要求，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺；三是受制于工作环境、待遇报酬等因素，在现行激励机制中，对优秀的工作人员虽然有物质上的奖励，但在干部成长使用、干部离职后的待遇等方面没有相应的激励保障措施，难以吸引优秀的人才。

（四）管理体制较乱。一是对社会组织认识度不高，不了解社会组织的功能与定位，缺乏对社会组织的政策、技术与资金扶持，相关法规不完善或缺失，对社会组织的管理僵化，使社会组织的发展步履蹒跚；二是社会组织监管人员人少事多，对社会组织监管心有余力不足。而有的社会组织则是多头管理，未能形成重视社会组织培育发展和规范管理的共识；三是一些社会组织无论是从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，在一定程度上都缺乏相应的独立性。有的社会组织既不注册登记，也无业务主管单位，章程和制度比较简单，没有规范的产生程序，处于无序混乱的管理状态；四是社会组织评比工作过多过滥，原因是评比要准备大量的台账资料，需要支出一笔不小的费用，且评比后并没有实质性的奖惩措施，社会组织参与热情不高。

三、加强社会组织建设的路径选择

（一）改善社会组织发展环境，培育和扶持社会组织发展。社会组织的发展及其社会服务职能的发挥，对于促进政府职能转变、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。要充分认识发展壮大社会组织的重要性，进一步解放思想，从思想上厘清一些重大是非，努力为社会组织的健康发展创造良好的环境。一是适当降低准入门槛。主要是要减少行政审批，降低社会组织登记的门槛，简化办事环节和程序，开通管理登记的绿色通道，支持和帮助公益性社会组织顺利进入社会领域，发挥其在社会建设中重要作用；二是完善扶持政策措施。把完善培育扶持社会组织的政策作为重点，创造各类社会组织依法活动的空间和环境，帮助社会组织不断提高专业能力和服务能力；三是加大支持力度。社会组织的发展离不开政府的大力支持。政府既要把自己不该承担的职能转让给社会组织，向社会组织开放更多的公共资源和领域，又要支持社会组织依法发挥好自己的作用。支持社会组织发展，可以借鉴香港的经验，政府对社会组织进行经费上的支持，包括在物力、财力方面的支持，以及对人力资源的扶持。在每年的公共财政预算中适当安排一定数量的专项资金，用于支持基层社会组织的培育和发展；四是营造公平竞争的社会发展环境。积极提供共同发展的政策平台，提供平等参与、公平竞争的发展空间，让公民有更多的机会利用这种载体实现自我管理和参与社会管理，促进社会组织健康发展。

（二）加强社会组织自身建设，提升社会组织自治能力。加强组织自身建设是充分发挥组织功能的基本前提。一个成熟的社会组织要想得到公众的认可，只有在提升自身素质和能力上下功夫，发展成为可以放心、可以依靠和可以使用的社会力量。一是健全现代社会组织制度。要加强自身建设和规范管理，建立以完善章程为核心的社会组织内部管理制度，建立社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性，增强服务能力，提高服务质量。加快建设法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范的社会组织，逐步走上制度化、专业化轨道；二是拓宽群众参与渠道。志愿者队伍是社会组织中最活跃、最有影响力的队伍，要动员广大群众发挥自身特长，积极参与志愿服务，开展互助、帮扶活动；三是增强社会组织自我管理能力。要加大改革力度，促进政府职能转变，鼓励和支持社会组织在政府主导下参与社会管理和公共服务，发挥社会组织的作用。各类社会组织要深化自身改革，完善内部治理结构，规范行为，增强活力。社会组织也要与时俱进，参与竞争，只有这样才能有发展和提升动力。

（三）建立有效激励机制，吸引社会工作人才。加强社会组织人才队伍建设，建立一支规模宏大、结构合理、素质优良、专兼结合的人才队伍，是构建与社会组织发展相适应的人才发展机制的内在要求，也是社会管理与社会创新建设的重大举措。要加快建立社会组织工作人员的保障机制、内部激励和约束机制。一是建立激励保障机制。着力解决社会组织专职人员在劳动人事关系、社会保障制度等方面存在的问题，通过多种渠道提高社会组织人才的待遇，增强社会组织的职业吸引力，鼓励优秀人才加盟社会组织；二是完善选人制度。规范民主选举程序，积极发动社区居民，把那些政治素质好、工作能力强、热爱社会组织工作的优秀人才充实到社会组织队伍中，努力建设一支专业化、高素质的社会组织干部队伍；三是要落实好政治待遇。探索从社会组织优秀人员中考录公务员和选任基层干部的力度，推选优秀工作者担任各级党代表、人大代表、政协委员，提升社会组织工作者的政治待遇和社会地位；四是要加大培训力度。根据社会组织工作实际需求，采取多种形式，加强对社会组织从业人员政治素养、道德水准和专业能力方面的培训，不断完善他们的知识结构，强化他们的自治意识、服务意识、奉献精神和认真负责的工作作风，增强他们服务居民、管理社区的能力，打造高素质的社会组织人才队伍。endprint

（四）加快社会组织立法，规范社会组织行为。要加快制定《社会组织法》以及相关的法律法规，通过完善相关法律法规为社会组织的有序健康发展提供制度保障。一是在立法方面，進一步建立和完善社会组织管理法律法规体系，从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，使社会组织工作规范化，做到有法可依，通过法制进行管理，推动社会组织发展尽快步入规范化、法制化发展的轨道，为社会组织的健康、可持续发展提供法律平台；二是在完善法律制度方面，要健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题，促进社会组织健康发展；三是在严格执法方面，要公开社会组织的活动、资金管理、运行等情况，对违反法律的社会组织一定要执法必严、违法必究。

（五）强化社会组织监管，确保社会组织健康发展。社会组织要健康发展，就要改变过去“重登记、轻管理”的倾向，在健全监管制度上下工夫。一是加强和改进管理办法。要创新社会组织登记管理工作，积极推行社会组织注册制度，加强社会组织管理的规范化、制度化和法制化建设，形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系，努力促成政府对社会组织的管理由管控型管理向服务型管理转变；二是建设管理信息平台。建立对社会组织的信息报告和公告制度，有利于掌握社会组织的活动情况，及时引导他们在法律规定和行政批准的范围内开展活动，提高社会监督程度；三是建立评估制度。要制定评估标准和办法，充分发挥评价的导向、激励和约束作用，引导社会组织规范发展，对在公益性领域做出贡献的社会组织和个人进行表彰，树立典型，提高社会对社会组织的认可；四是建立自律管理制度。以自律为发展之道，教育引导各类社会组织加强自身建设，自觉接受人民群众的监督，提高自律性和诚信度，推动行业诚信建设；五是加强监管力量。既要加强组织领导，又要调整充实完善监管队伍，提高监管人员素质，努力改变监管不到位和无力的问题，确保社会组织健康有序发展。

主要参考文献：

[1]魏礼群，何家成.加强和创新社会管理讲座[M].学习出版社，2011.

[2]李贵鲜.公共行政概论[M].人民出版社，2002.

[3]凡之文.怎样认识社会组织的作用[N].光明日报，2012.10.25.

[4]江苏省社科院泰州分院.在创新社会管理中，发挥社会组织的作用[N].经济日报，2012.4.21.endprint