刍议我国财政国库管理制度改革的起因、成就和展望

栾瑞鹏

摘要：财政国库管理是我国财政管理的基本组成部分，自改革开放以来，财政国库管理制度进行了一系列的改革与创新，主要包括调整收支关系，改变运作方式，创新管理制度等。本文将对财政国库管理制度改革的起因和现阶段取得的成就进行分析，并对财政国库管理制度的未来改革方向进行展望。

关键词：财政国库；管理制度；改革；起因；成就；展望

财政国库管理制度改革是一项长期任务，具有系统性，其改革与完善需要实施许多配套措施。我国正面临着财政资金收支方式改革的新时期，以往的改革措施主要集中在改革管理体制上，缺乏资金缴库方式和用款方式方面的重视。财政改革的主要原因是为了解决财政资金的横向财权分散问题，与财政收支管理有重要关系。本文将首先对我国财政国库管理制度的改革起因进行分析。

一、财政国库管理制度改革的起因

长期以来，财政管理体制改革是我国财政改革的主要内容，比如鼓励各个部门自行组织收入、鼓励自收自支等。这些改革措施在有效提高部门积极性的同时，也造成了较为严重的财权分散，使财政资金的管理使用权分散于各个单位部门，而没有集中由政府财政部门管理。造成这种现象的主要原因是受传统收支方式的影响。传统的财政收支管理方式已经无法满足财政部门按照公共财政原则统一安排、使用财政资源的要求[1]。

在收缴资金账户方面，各级财政机构的收费部门自行设立过渡户收缴资金，支出部门也有各自的账户用以接受财政拨款或进行财政开支。许多单位没有按照规定将收缴资金直接纳入国库，而是收纳到过渡户中，按照行政隶属关系进行层层汇总，最后由上级主管部门完成收纳入库。在这种财政资金入库模式下，上级部门截留财政资金的问题十分严重，截留一年半载的现象十分普遍，拖延数年时间的也有，造成大量预算外资金在部门账户上沉淀。另外，在资金拨付方面，在各单位的年度预算得到批复后，由财政部门按季度或月份向各单位进行资金拨付，资金一旦打入单位账户中，就脱离了财政部门监督，及具体使用情况不得而知，不符合公共财政的要求。由于传统财政国库管理制度存在的诸多弊端，必须进行管理制度改革，从而解决财政横向分权问题，从源头上制止腐败。

二、财政国库管理制度改革的基本内容

（一）单一账户体系

单体账户体系主要包括国库单一账户、零余额账户、小额现金账户、预算外资金财政专户和特设账户五类。国库单一账户是由财政部门负责开设的中央银行账户，被用于记录、核算、反映财政收入和支出活动，通过与零余额账户清算实现支付。通过设置分类账，对收入账户进行明细核算。零余额账户和是由国家财政部门、预算单位在负责开设的商业银行账户，在与单一账户的配合下，共同构成资金支付账户体系。预算外资金财政专户由财政部门负责开设，用于设置收入支出分类账和记录、核算预算外收支活动的商业银行账户。小额现金账户是由财政部门开设的用于反映零星支出的商业银行账户，并与单一账户进行清算。特设专户是由国务院和省政府批准，授权财政部门开设的特殊过渡性银行专户，用于反映特殊专项支出，也与国库账单进行统一清算。在此基础上，取消各单位的过渡性账户，形成新的单一账户体系，从而有效消除传统国库管理体制中存在的诸多弊病[2]。

（二）财政资金收缴程序

财政国库收入主要包括税收、非税收、社会保障缴纳、债务收入、产权处置收入和贷款回收本金、转移和赠予收入等。可以划分为预算内收入和预算外收入两大类。传统国库资金管理体制存在的问题主要集中于预算外收入部分，因此对收缴程序的改革也侧重于预算外收缴方式改革。此外，还包括政府性基金、行政事业收费、执罚单位罚没收入等，最终扩大到对所有政府性资金的收缴进行规范。首先应取消各单位的收缴过渡户，由财政部门开设汇缴专户，只用于财政资金收缴，不能执行支出。其次，规范收缴程序，取消层级缴收制度，进行集中缴库，财政资金统一纳入收缴专户后直接入库。再者，推行统一票据的使用，取消种类繁多的收入缴款书种，设计规范的票据体系，对缴款票据进行信息化管理[3]。

（三）支出拨付程序

财政支出主要可以分为两类，即购买性支出和转移性支出。购买性支出包括工资支出、零星支出等，具体包括工资、货物、项目支出等。在对支出程序进行改革过程中应结合政府采购制度进行改革，明确各种支出项目的分类。购买性支出是将资金直接支付给劳务供应者或商品的支出项目。转移性支出是指由上级财政部门拨付给下级财政部门或由财政部门拨付给预算单位，但未指明具体用途的支出。具体包括税收返还、过渡期转移支付等。凡是未指明具体用途的支出都属于转移支出范畴，不直接支付给劳务供应者或商品[4]。

根据支付令主体的不同，财政支付方式也划分为两种方式，即直接支付与授权支付。直接支付方式的支付令由财政部门开具，经过单一账户体系向用款单位或用款对象进行支付，比如工资支出将工资款项直接支付给收款人，如果是收税返还支出，则直接支付到指定财政部门或用款单位。授权支出的支付令由预算单位自行开具，需要得到财政授权，主要在零星支出和部分购买支出中使用财政授权支付方式。

三、改革的深化措施

（一）深化改革面临的主要问题

在我国财政国库管理制度改革过程中，各部门管理缺乏规范性的问题逐渐暴露出来，目前深化改革面临的问题主要有三点。一是管理体制改革的试点部门对改革的认识还不够深刻，并且存在一定的畏难心态，产生了一些模糊认识。这种迷糊认识主要体现在将财政改革错误的理解为部门削权，从而在主观上放松财务管理。还有些单位是由于新的支付方式较为复杂，因此对财政改革抱有畏难心态和抵触情绪。二是财政管理系统的信息化建设相对落后，部分银行系统也较为落后，不能满足改革需求，改革的进一步深化落实形成制约。财政管理的信息系统的落后使一些财政信息的记录和凭证开具还需要进行人工填写，严重影响财政管理效率。三是預算编制与支付方式改革的要求不符，各单位的预算编制水平普遍偏低，只有二级以上的预算单位具备自行编制预算的能力，而且编制水平有限，分月用款的计划编制水平有待提高，目前的预测结果不够准确，对国库现金的正常运作产生不利影响[5]。endprint

（二）深化改革的展望

1.深化改革试点的支付管理制度改革

深化国家财政国库管理制度改革由于受配套措施制约，在改革过程中采取了一些过渡性措施，现阶段应在稳定改革现有成就的基础上，对改革实施办法进行进一步修正，逐渐取消过渡性措施，加大改革力度，在预算不断细化的基础上，将实行财政支付预算级次进一步下延[6]。

2.扩大改革试点范围

应在深化改革力度的同时，扩大改革试点范围，在全国范围内进行整体规划，选取地市级财政部门进行改革试点实践。有计划的增加实行新财政支付方式的部门和单位，并扩大财政专项资金直接支付的覆盖范围。

3.推进专项资金直接拨付改革

对新管理体制改革计划外的地区部门，首先要进行专项资金财政的直接拨付改革，扩大改革影响范围。地方政府的采购资金也应进行直接支付改革。同时，对中央补助地方的专项资金进行直接拨付改革。

4.启动预算外资金收缴程序改革

在进一步加强支付程序改革的同时，应进行预算外资金收缴程序改革，实施“收支两条线”改革，规范预算外资金收缴程序。从传统管理制度中存在问题较多的预算外资金着手，加大改革力度，扩大改革范围，最终将改革范围扩大到所有财政资金收入收缴。

四、结束语

总而言之，国家财政国库管理制度改革是一项长期任务，在改革初期阶段，有必要采取一些过渡性措施，随着改革的不断深入，应逐渐取消过渡性措施，加大改革力度，扩大改革试点范围，促进管理制度建设水平的不断提高，保证国家财政资金的良好運转。

参考文献：

[1]朱琳.基层财政国库管理制度改革现状与完善对策[D].河北大学，2013.

[2]财政部国库司.推动财政国库管理制度改革向纵深发展[J].中国财政，2009（17）：15-18.

[3]徐明坚.论我国财政国库集中支付制度改革[D].中南大学，2007.

[4]徐春武.中国财政国库管理制度改革研究[D].东北财经大学，2007.

[5]姜莉.我国国库管理制度改革及发展方向研究[D].西南财经大学，2004.

[6]刘桔林.论我国财政国库管理制度的改革与完善[D].湖南大学，2003.

（作者单位：平度市财政局）endprint