政府投资项目“必审制”模式创新思考

柯晓瑶

摘要：近年来，政府对其投资项目的规范性、安全性的重视程度与日俱增，其中就如何突出监管重点、如何落实监管职责、如何创新监管方式等对审计部门提出了具体要求。各级政府政府也曾均规定对政府投资项目实行“必审制”，并明确规定审计机关可借用社会中介力量参与审计。然而，在当前的政府投资项目审计中，由于国家审计程序繁琐，社会中介力量参与审计又存在潜在风险，使得相关审计力量有所不足，这些不仅在很大程度上影响审计效率、质量与水平，也在一定程度下制约了审计监督面。为了更好的推行“必审制”，提高审计效率、质量和水平，应该尽可能对政府投资项目的审计模式和操作方式进行创新。

关键词：政府投资项目；必审制；模式创新

一、政府投资项目审计的现状及不足

（一）政府投资项目监督职能交叉

目前，很多地方政府投资项目竣工结（决）算监督，分审计机关审计和财政部门审核两块，实行监督计划管理模式。即，审计机关负责对纳入年度审计计划内政府投资项目的竣工结（决）算审计，计划之外的由财政部门负责审核。受体制、机制等深层次因素影响，这种监督导致了一些问题的存在。主要有：

一是部门之间职能存在交叉重叠现象。投资审计是独立于建设项目管理职能的具有合法性、全面性系统性的监督。财政部门主要履行对投资项目资金的拨付、管理和监督职能。但现在很多地方的投资监督模式是，财政部门也同审计部门一样，履行对投资项目竣工结（决）算的审核，导致了财政、审计两部门的职能交叉重叠。

二是监督内容、执法依据和处理尺度不统一。就单项造价审核来看，两部门适用的法规也不相一致，财政部门对资金拨付具有管理权限，但对“高估冒算”和中介审价报告进行调整尚缺乏法规层面的“刚性”依据。又由于财政部门直接参与了对日常工程进度款的审核、拨付，也导致了工程结算时对部分工程变更和材料价格的认定标准不一致。

（二）社会中介参与政府投资项目审计的形式及潜在风险

1.中介机构人员参加国家审计的形式。目前，社会中介机构介入国家审计的现象屡见不鲜，这可能是受到四方发达国家的影响，虽然其历史较为短暂，但是其态势和影响却十分深远。从某种程度来说，社会中介机构的审计人员只要能力适当，可以成为国家审计的补充力量。其形式一般为国家审计部门委托不同的社会中介机构对相关投资项目的工程造价进行审计，国家审计部门虽然是主导且涉入较深，但是不会具体参与其中，因此有利于其对整体项目的质量控制，便于把握全局并适时调控。

2.社会中介力量参与政府投资项目审计潜在风险。一是中介机构审计人员综合素质尚不能到达要求，且由于可能是几个中介机构临时拼凑的团队，不易管理；二是审計理念、审计依据不同。由于社会审计与政府审计在审计方法、审计目标、审计准则等方面有着较大差异，这就使得中介机构审计人员在工作中难以准确运用政府审计工作程序和审计规范对项目实施审计，例如对工程变更单的审核，往往只看建设单位、施工单位、监理单位三方是否有签证，而忽视了其本身的合法性、合规性与合理性。三是有些地区组织审计费用同级政府没有预算安排，审计费用一般由被审计对象付费。对中介审价机构来说，“谁付费、就听谁”，没有割断建设、施工单位与中介机构之间的经济利益关系，会导致中介机构顺从、偏袒建设和施工单位，不履行或不正确履行审价职责，损害国家利益。

（三）政府投资项目审计程序可能导致审计目标偏离

审计程序本身是审计部门为了规范审计人员的行为与审计目标的一致性而制定的规则，它的正确实施可以有效的提高审计质量和绩效。然而在具体的实践中，政府投资项目审计程序与审计目标偏离的现象也时常出现。

一是审计程序越来越繁琐。众所周知，审计程序的逻辑性与审计质量正相关，审计程序设计的越好越能提高审计质量，但是作为领导者，要把控好整个审计程序就需要对现场的审计人员进行监督，但是现实情况是由于成本的限制，想要时时监督还存在着一定的困难。如果将审计的整个过程看做是一台计算机在进行周密的计算的话，那么领导者只看到了最初的输入和最终的输出，无法看到起内部的具体运算，于是越来越多的领导者更加倾向于在这台计算机的运行中通过添加严密的控制点来加强控制。这样的结果就是程序越来越繁琐，越来越复杂。

二是审计程序的执行越来越严谨。“徒法不能自行”，程序亦是如此。审计程序的执行过程除了要注重其复杂程度外，还要考虑程序执行的纪律要求，领导者往往制定各种程序执行的规定、办法以及相关考核方式，并要求审计工作人员严格执行，但其负面效应也十分明显，会导致审计工作人员会“为了程序而程序”，仅仅表现为遵守规则，不出差错，服从纪律，从而不以提高质量为目标，这就可能导致审计人员的工作思路与审计根本目标产生偏离。

二、政府投资项目审计模式创新对策

盯紧、看好政府投资项目，为政府“埋单”前把好关，作为政府审计部门责无旁贷。为进一步加强对政府投资建设领域的审计监督，根据《审计法》及相关有关法律法规，本文提出以下几点建议。

（一）统一监督机构，归并部门职能

应该将财政和审计现有的政府投资项目竣工结（决）算审核职能及人员，归并到一个部门，来统一负责实施对各项政府投资或以政府投资为主建设项目的概算执行情况、年度预算执行情况、年度决算和竣工决算的审计监督，以避免部门间职能交叉出现的难以管理和难以协调的现状，统一工程审价尺度和处理处罚口径，从而提高审计的效率。

（二）组织中介参与审计，足额保证协审经费

在解决投资审计人手少，任务重的矛盾，各地都采用了组织社会中介参与审计的方式。本人认为审计部门组织社会中介参与审计，审计组长应由审计部门工作人员担任，具体审计内容和审计程序等按《国家审计准则》执行，审计结果经复查后再出具正式报告。参与审计的社会中介经招标产生。中介协审费财政预算足额安排并由审计部门直接支付，彻底割断建设、施工单位与中介机构之间的经济利益关系，充分调动中介机构的工作积极性，提高执业公正性。同时要对中介协审单位的审价质量和行为进行考核，建立起一整套约束和规范中介协审行为的监管和激励机制。

（三）部分政府项目审计以“函”或“审核单”方式代替审计决定，扩大审计监督面

当前政府投资项目规模大，标段多，时间跨度长，因工程结算需要，在其他标段还没有完工的情况下进行审计时，只能对其中的某一标段实施，按照常规的审计程序履行，出具审计报告，等下次另外标段完成，审计又去审计，又出具审计报告。一是导致前几个标段在审计范围、内容上不全面，评价会有缺陷；二是引起被审计对象对审计工作的反感；三是在履行审计程序过程中会浪费很多审计时间，不利审计扩大监督面。建议：一是单个标段审计时不发通知书，以“函”的形式进行代替；二是单个标段审计时可仅审计工程造价，审计结果以“函”或“审核单”方式代替审计决定，抄送给涉及到的有关审计对象；三是待工程全部完工后，再按照规定程序进行审计，出具综合审计报告；四是有条件的可以开展针对部门实施的项目进行年度项目审计。这样既可以缩短每个项目实施的时间，又可以扩大审计监督面。

总之，对政府投资项目实行“必审制”需要政府审计机关和社会中介机构的密切配合，各司其职，扬长避短，以提高审计质量为目标，以降低审计风险为手段，充分创新审计模式，最终为提高政府投资项目的收益做出应有的贡献。

参考文献：

[1]菅海平.政府投资项目跟踪审计面临的困难及对策[J].财会月刊，2012（07）.

[2]徐丽.政府投资审计的风险与防范[J].焦作大学学报，2012（01）.

[3]杨丽.政府投资项目审计研究[J].河南广播电视大学学报，2014（01）.

（作者单位：浙江省商业集团有限公司）endprint