城镇化背景下中国流动人口住房保障政策改善的阻力

蒋从斌

[摘 要]城镇化的本质是人的城镇化，农民工的市民化是中国城镇化的重要内容。在中国经济快速发展的今天，农民工是流动人口的主体，数量越来越多，为中国的城市发展做出了巨大贡献。与农民工功绩不相对称的是其在城市中恶劣的生存条件，住房问题已成为流动人口面临的最基本和最严峻的问题。改善中国现有的住房保障政策，容纳更多流动人口迫在眉睫。但政策改善往往会遇到阻力，城乡矛盾、央地矛盾、人口的流动性、流动人口本身的特点等都是政策阻力的具体方面。本文旨在理清城镇化背景下，中国流动人口住房保障政策改善中存在的阻力，从而为住房保障制度和政策变革的理论研究作出贡献。

[关键词]住房保障；城镇化；流动人口

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.14.115

[中图分类号]F299.23 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）14-0-02

2014年提出的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，我国正处于城镇化深入发展的关键时期，加速城镇化建设，需要以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，释放现代化红利和成果。以农民工为主体的流动人口转变为城市常住人口是城镇化过程中的一个重大任务。庞大的流动人口在城市中生活会产生很多问题，其中住房问题是最基本、最严峻的问题。宅者，人之本，人以宅为家。住房是人们最基础的需求，住房权是人权的基本内容，良好的居住环境是人们愉快幸福的前提。当前，一方面，我国流动人口在城市中的住房状况不容乐观；另一方面，尽管从1998年开始，中国已经形成了以廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造等为主要内容的住房保障制度，但该制度对流动人口的覆盖度极低。市场支配的住房供给价格日益高昂和国家住房保障政策的不足加剧了流动人口住房质量的降低。解决流动人口的住房问题不仅是促进农民工市民化的先决条件，也是城市经济持续快速发展和产业结构升级的内在要求，更是缓解社会矛盾和促进社会和谐的重要手段。

1 文献综述

学术界对流动人口住房保障制度改革十分关注。近年来，很多学者对农民工的住房问题进行了研究，并提出了诸多有见地的政策建议。齐慧峰基于人口流动的视角，从财政学的角度呼吁改革住房保障制度，她指出的政府国民收入再分配职能和住房保障责任主体的错位，对本文有重大的指导意義。但从全面宏观的视角来看，齐慧峰的分析并不全面，忽视了流动人口的自身特征。王丽梅分析了流动人口住房保障的供需两个方面，指出完善住房保障制度是解决城市人口住房问题的重要途径，只是其对政策变革缺乏可实践性的建议。谢宝富则分析了中低收入流动人口的现行居住模式，并理清了住房保障制度的学术研究中存在的一些误区，但他所阐述的只是思维上的阻力，也陷入了微观和不全面的误区。目前，很少有学者研究流动人口的住房政策改善阻力，本文基于以上学者的贡献，在吸收前人研究成果的基础上，研究流动人口的住房保障政策的阻力。

2 三大政策阻力

如前所述，流动人口住房保障政策的变革有诸多阻力，这些阻力有来自市场的，也有来自政府的，也有来自流动人口本身的。流动人口的住房保障政策改善之所以缓慢，就是因为这些政策阻力在发挥作用。

2.1 城乡之间的利益冲突是政策改善的阻力之一

在一定时期内，城乡二元制在政治、经济、社会领域都将一直存在。虽然以户籍为依据的城乡划分一直被认为是中国发展的最大隐患之一，但户籍对人口流动的限制在某种程度上保证了我国有序发展。户籍制度是我国最基本的一项行政制度，是我国最重要的人口管理方式和社会管理方式。在户籍制度的管理下，中国的人口被分为城镇户口和农村户口两类，在经济进步的进程中形成了被人们广为诟病的城乡二元制，城镇户口和农村户口代表着不同的经济发展机遇和在国家福利政策中的不同地位，造成了城乡之间的差距和不平等。因此，农村人口在经济的引力下向城市集中，由此形成了庞大的农民工群体。《2016年全国农民工监测调查报告》显示，2016年，全国农民工总量达到28 171万人，比2015年增加424万人，同比增长1.5%。农村人口向城市的迁移对城市发展做出了巨大贡献，但也在一定程度上挤占了原本的城镇人口资源。原有的住房保障政策一旦做出扩容性的变革，庞大的流动人口将会极大减少城镇人口的住房福利，因此，现有的住房保障制度大多数都是以当地户籍为前提条件，对流动人口要求较为严格。以北京市2017年保障房申请条件为例，申请人应当具有本市城镇户籍，外省市来京连续稳定工作一定年限，家庭收入符合上款规定标准，能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明，本人及家庭成员在本市均无住房的人员。而在房价越来越高的形势下，城镇人口对保障房的需求会越来越大。2013年，郑州市城市公租房需求调查结果表明，受访市民对于公租房的需求率达到73%。在各地的保障房建设还远远无法满足城镇人口住房需求的情况下，流动人口的住房问题将得不到有效解决。部分学者认为，这是我国经济不发达的表现之一，认为随着地方政府收入的提高和城市居民生活质量的改善，流动人口的住房问题能够得到解决。事实上，如果不弥补城乡差距、调和城乡利益矛盾，该问题将会一直存在。

2.2 政策执行过程中的央地矛盾阻碍流动人口住房保障政策改善

尽管住建部已经规定可以将流动人口纳入保障房覆盖范围，但地方政府在执行中普遍存在热情不高的问题。据了解，目前，只有东南沿海一些经济发达城市，如天津、上海和深圳已经建立了一些集体安置的廉租住房、流动人口住房、蓝领公寓，其他大部分地区的保障房不以流动人口为政策对象。中央与地方政府在职责分配和资金划拨之间的矛盾在一定程度上需要对此负责。根据我国的《廉租住房管理办法》《经济适用住房管理办法》《公共租赁住房管理办法》可知，住房保障工作由住房与城乡建设部主管，县级以上地方人民政府住建部门对本行政区域内的住房政策负责。2007年颁布的《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》第三条明确规定，廉租住房建设是地方事权，投资以地方为主，中央予以适当补贴。上述规章反映了中央和地方政府在住房保障工作中的事权划分，也就是说，地方政府承担对住房保障的主体责任和主要支出，中央政府仅负有指导责任，并在适当时期给予一定补贴。这样的划分显然是不合理的。一方面，从理论上来讲，住房保障在一定程度上属于国民收入再分配，更适合中央政府事权。国民收入再分配的实质是将一部分富人的钱分给穷人，如果由地方政府行使再分配职权，公共财政理论认为人口的流动性会导致人们用脚投票，从而减少地方政府的努力。另一方面，地方政府对保障房的投入包括两块：资金和土地。对于原本财政就很紧张，依靠土地收入的地方政府而言，这无疑是一笔很大的负担。自1992年以来，我国进行财政分税制改革将大部分的税收收归中央，导致强干弱枝的局面和地方政府不得不依靠卖地收入和借入外债来完成职责。根据财政部网站数据可知，截至2016年底，中国地方政府债务达到15.32万亿元人民币，地方政府债务率为80.5%。地方政府尚且债台高筑，各地地方政府制定出基本的、低水平的保障房政策也就不足为奇了。endprint

2.3 流动人口的自身特性也会阻碍保障房政策改革

流动人口的特性可以分为两个部分论述。第一，其固有的流动性，即流动人口往往是在各个地区之间流动，沒有固定的生活地域。以农民工为例，大多数建筑工人都是农民工，他们倾向去经济发达的地区，因为没有固定的工作约束，往往是哪里有活干就往哪儿跑。如前所述，一旦某地方政府的住房保障政策发生变化，人口的流动性可能造成泰伯特模型式的人口再迁移，即在其他条件相同的情况下，流动人口会优先向政策优化地区迁移，从而导致政策优化地区人口再度膨胀、环境恶化、政府政策资金入不敷出，进一步使当地政府和当地居民的利益受损。从严格意义上说，这是政策改善的可能结果，但这些可能结果是政府进行决策时需要考虑的因素，因此也会成为政策改善的阻力。第二，流动人口住房的临时性，即大部分流动人口的住房消费都存在临时倾向，因为他们都抱着在短时期内获得足够收入来改善老家住房情况的目的，例如，很多农民工都倾向于在经济发达城市赚了钱之后回家乡买房或自建房，这种临时性在一定程度上也形成了其独有的过客心理。城市的隔阂、陌生强化了其住房的短期预期，而住房是一种长期消费品，各地保障房的设计使用期限都长达几十年。流动人口住房的临时性无疑增加了保障房的管理成本，并且会使保障房在若干年后面临空置的窘境。城镇化的过程就是要将流动人口转化为常住人口，利用保障房消除流动性，住房保障政策变革的目的是让流动人口在城市安居。

3 结 语

政府只有从根本上消除三大政策阻力，才能彻底解决流动人口的住房保障问题。由于很多阻碍因素都是中国政治经济社会的基础要素，要消除这些阻力并非一朝一夕的事情，有些改革都是牵一发而动全身的，如户籍制度。改善我国流动人口住房保障政策，要从这些阻力着手，但要采用一种渐进的方式逐步改善。第一，我国应当逐步改革户籍制度，统筹城乡共同发展，缩小城乡差距和东西部差距，这是我国城镇化的大背景。基于我国复杂的国情，户籍改革和城乡融合应当循序渐进，切不可急于求成。我国住房保障制度应当取消以收入或居住年限为基本条件的户口区分，逐步增加对流动人口的容纳。政府在短期内可以考虑，在地方城市承载能力允许的前提下，给流动人口提供本地户籍落户，将流动人口本地化。第二，要明确住房保障的中央和地方事权，保障房资金应以中央划拨为主，地方政府提供土地支持和管理执行。对保障房也要进行分类，廉租房和棚户区改造应当作为国家救助和再分配的重点，应当由中央政府全额划拨资金，根据地区的差异进行微调，公租房和经济适用房则可视为地方政府提供的公共物品，由地方政府全额或部分负担。

主要参考文献

[1]国家统计局.2016年农民工监测调查报告[N].中国信息报，2017-05-02（1）.

[2]谢宝富.中低收入流动人口居住问题的解决路径[J].城市问题，2015（5）.

[3]齐慧峰，王伟强.基于人口流动的住房保障制度改善[J].城市规划，2015（2）.

[4]中共中央，国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[Z].2014.

[5]王丽梅，张宗坪.城市流动人口住房保障问题的现状及对策[J].工业技术经济，2010（4）.

[6]国家统计局.中国统计年鉴2016[M].北京：中国统计出版社，2016.

[7]北京市住房和城乡建设委员会.北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法（京政发〔2011〕61号）[Z].2011.endprint