地方政府负债预警研究

符敏

摘要：由于我国城市化进程加速和经济发展的现实需求，政府举债扩大财政性投资和增加公共产品供给已经成为普遍现象。法律和现实的冲突使地方政府负债在很长一段时期作为敏感话题而缺少公开探讨和研究，导致地方政府负债管理相对滞后，本文通过债务审计实践和债务预警理论学习，根据我国地方政府负债的现状，对建立负债预警机制的重要性和负债预警机制的构建要素，提出了一些建议。

关键词：地方政府；负债；预警

一、我国地方政府负债现状

（一）负债规模较大，部分地区债务负担较重

这些债务负担较重的地区主要位于我国中西部欠发达地区，其财政收入相对较低，并且所举债务大量用于政府机关公用支出和人员支出，债务回报较少，偿债资金来源缺乏，存在较大债务隐患。东部发达地区虽然主要将债务资金用于地方建设，但也存在较大的流动性风险。

（二）债务管理体系不够健全，缺乏有效的风险防御机制

省级政府管理债务管理体系薄弱，市、县级政府的债务管理尤其处于半失控状态。当然从某些县级市政府性债务审计情况来看，其债务管理体系应该说是比较健全的，出台了专门的债务管理办法，也建立了偿债准备金制度，同时财政部门配备了专门人员对债务进行管理。但是，就实际操作情况来看，债务管理办法侧重于举债的审批和债务资金的调度，对债务资金的来源、投向、偿还等缺乏严谨的统筹规划，对债务风险的防御能力偏弱，债务管理流于形式。地方政府规模的急剧膨胀，主要集中在最近5年，虽然有城市化进程加速的推动，但也有债务管理体系不健全引起的盲目举债等原因。

（三）债务信息不够透明，存在较大规模的隐性负债

部分隐性负债属于二、三类债务，但不少债务由于分布广、隐蔽性强，以及审计机关的人力物力所限。由于隐性负债透明度差，地方政府在实行债务管理时往往容易忽视，造成统计数据不全面，引发和加剧财政风险。隐性负债的形成，主要是地方政府融资渠道相对狭窄，但对资金的需求又比较迫切，只能另辟途径。中国人民银行公布的《中国金融稳定报告2011》中就指出，“政府部门债务水平较低，但隐性负债问题值得关注。”姑且不论“政府部门债务水平较低”的结论正确与否，大量隐性负债的存在确实需要我们引起重点关注。

二、建立地方政府负债预警机制的必要性

地方政府性负债形成后，至少在较长一段时期内将持续存在，只能加强管理和引导，降低引发财政风险的可能性。针对上述地方政府性债务现状，为有效防范风险，使政府性债务控制在安全范围内，建立债务预警机制成为各地方政府的当务之急。

（一）完善的债务预警机制有助于地方政府適时调整债务规模和结构，增加抵御金融风险能力

从地方政府债务风险内涵即地方政府可支配资源与地方政府债务负担两方面入手，反映地方政府债务运行状态和债务风险的严峻程度，这是建立地方债务风险预警系统的基本任务。债务预警机制最基本的功能，就是通过一系列预警指标以及判别标准实现对债务现状的精确数据分析，从而为地方政府债务决策提供依据。上述任务的实现，必须通过完善的债务实时监测系统，从而保障决策的准确、及时、有效。

（二）完善的债务预警机制有助于揭示和分析政府隐性债务，提高政府债务决策的全面性和完整性

隐性负债因其结构散、分布广、种类多，往往难以全面有效地进行统计，即使是地方政府债务管理部门和决策机构也往往难以全面掌握，遑论对隐性债务进行筹划和风险分析。债务预警机制能够全面搜集和分析相关数据，对隐性债务进行确定，并在此基础上将隐性债务纳入债务管理体系，使债务管理更加全面合理。

（三）完善的债务预警机制有助于债务管理部门实现债务风险预算，降低债务违约风险

债务预警系统能够实现对未来债务状况的有效预测，可根据每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的需求，形成一个长期的、完整的、滚动的债务预算体系。在现阶段国内货币政策紧缩、宏观调控风险加大地情况下，债务风险预算显得尤为重要。因此，在这种状况下，迫切需要债务预警体系对偿债资金进行全面、妥善、合理的安排，降低债务违约风险。

三、地方政府负债预警基础的构建

地方债务预警系统的构建，应以具有完整统计数字的债务为核心，以地方财政收入、GDP等经济数据位参考变量，以流动性、清偿能力等为主要评价指标，并与地方财政经济状况紧密相关，具备全面、科学、高效等特点，坚持实用性和动态性原则。

（一）数据采集系统

区域经济数据、财政收支数据和债务数据的采集是债务预警系统的基础。就目前来看，区域经济数据应该包括国内生产总值、社会固定资产总投资、居民人均收入等基础数据；财政收支数据应包括财政总收支、一般预算收入、各类基金收入、土地出让收入、交通水利等各类基础设施总投资额等；债务数据可从借、用、还三方面进行选取，应包括负债总额、债务来源分类汇总数、债务投向分类汇总数、偿债资金来源分类汇总数、未来年度偿债数等。上述数据必须由各专业部门核实无误后，统一录入债务预警信息数据库，并进行梳理和分类登记，保证数据的完整性和全面性，同时，可根据地方债务的发展变化状况，适时调整采集数据类型，以保证数据的实用性。

（二）预警指标系统

从目前我国的债务预警研究现状来看，对预警指标的选取和完善还处于摸索阶段，尚未形成全面完整的指标评价系统。预警指标的选取仍可从借、用、还三方面着手。借债环节的基础指标包括债务率（债务总额/地方综合财力）、偿债率（当年还本付息额/地方综合财力）、财政赤字率（当年财政赤字额/地区GDP）、债务依存度（当年债务新增额/当年财政总支出）等；用债环节的基础指标包括债务项目的投入产出比（负债项目实际产出总额/总投资额）、地区可用财力增速与债务增速比（地区可用财力增速/债务增速）、具备自我清偿能力债务比（能够自我清偿债务投资额/债务总额）等；偿债环节包括偿债率（当年还本付息总额/地方综合财力）、逾期债务率（当年逾期债务/债务总额）、借新还旧偿债率（当年举新债偿还债务本息额/当年偿还债务本息总额）、偿债准备金偿债率（当年动用偿债准备金偿还债务本息额/当年偿还债务本息总额）以及土地出让收入偿债比例（当年用土地出让收入偿还本息额/当年偿还债务本息总额）等。选取上述指标后，应结合当地经济状况、财政收入状况、建设投资状况等，确定合适的数据作为预警线。

（三）数据分析系统

数据分析是债务预警的核心，只有准确、及时地进行数据分析，才能发挥预警作用。数据分析系统的首要任务是应进一步检查和核对所采集基础数据的准确性，然后根据预警指标对数据进行分析。对于所采用的预警指标，可分别设置相对应的借、用、还三大类指标框架内的权重值。如债务率是较重要指标，在“借”中的权重可设为50%。

指标数据计算以后，可根据分析结果与设置的预警线差距，赋予相应的结果值。以债务率为例，若设定的预警线为100%，当分析结果为120%时，可赋予“-1”的结果值；当分析结果为130%时，可赋予“-2”的结果值；当分析结果为80%时，可赋予“1”的结果值。

（四）风险反馈系统

预警信息反馈应包括纵向反馈和横向反馈两个层次，纵向反馈包括将预警结果向上反馈至同级政府决策层，向下反馈至投融资平台等举债单位；横向反馈包括将预警结果反馈至同级财政、审计等管理监督部门和建设、水利、交通、国土、农业等债务资金涉及部门。针对当前预警机制缺失的现状，各地方政府应指定预警反馈综合协调部门，区分预警反馈的存续期，针对不同预警存续期的信息采取不同的预警化解措施，提高预警信息反馈的灵敏度。各相关单位收到预警反馈信息后，应及时出台措施化解债务风险。债务风险化解措施主要包括：制定科学的债务收支计划、调整举债额度、调整债务投向、建立偿债准备金制度或扩大偿债准备金规模等。其中较为重要的是，必须制定有较强操作性和风险导向性的偿债计划，尽量将可预见性的风险包涵在计划之内，切实发挥债务预警系统对偿债资金的筹划

作用。

参考文献：

[1]刘赫明.构建地方政府隐性负债综合预警指标[J].中国财政，2008（03）.

[2]步淑段.地方政府负债风险研究[J].石家庄经济学院学报，2010（04）.

[3]王飞洋.浅析政府负债问题及其风险控制[J].商业经济，2011（05）.

（作者单位：浙江省商业集团有限公司）endprint