检察机关提起环境民事公益诉讼研究

马啸驰

[摘要]检察机关提起环境民事公益诉讼与其他主体相比具有明显优势。一方面，检察机关与其他起诉主体相比具有更专业的法学知识和素养，在取得相关证据材料以及资金筹备方面具有得天独厚的优势；另一方面，检察机關以公共利益代表者的身份提起诉讼，也与其在司法中的角色定位相吻合。然而，目前我国的这一制度存在缺乏有效立法、协调配合不足以及人员配备不足等问题。鉴于以上原因，文章认为，要加强立法、细化规则，同时，要充分发挥系统内部、外部的监督作用，让检察机关提起环境民事公益诉讼这一制度为我国的环保事业创造更多可能。

[关键词]环境民事公益诉讼；检察机关；公共利益；制度构建

无论是以法律形式对环境民事公益诉讼制度的确认，还是十八届四中全会上受到的广泛关注和认同，抑或通过公布试点方案的方式为检察机关提起环境民事公益诉讼制度的落实创造更多实践基础和经验，实现天更蓝、地更绿、水更净，环境民事公益诉讼这一制度所扮演的角色已经越来越举足轻重。

杨滨、任炳强、程昱指出“与传统的诉讼制度相比，环境民事公益诉讼具有独特之处。”从立法的角度来说，此制度最早在《民事诉讼法》中就有所提及。在当前政策的指引下，继续研究检察机关的原告资格具有深刻的现实意义。但是国家目前的法律尚未明确检察机关的原告地位，理论界有关检察机关的原告资格也是各有各的说法。从司法实践来看，检察机关与惯常的诉讼案件一样参与了案件审判，但是在诉讼程序中的身份却截然不同。这样的身份差异会带来什么影响，如何正确看待这样的差异，如何让检察机关在这样的角色转换中真正实现其不同定位，都是接下来要深刻探究的问题。只有搞清楚了这些问题，才能为这一制度的构建提供更多的理论支持。

一、检察机关提起环境民事公益诉讼存在的主要问题

对于环境民事公益诉讼，在我国由来已久。早在1996年，国务院就公布了关于保护环境的相关规定，鼓励和倡导广大的社会群体积极地参与到环境保护工作当中来，面对破坏环境、违反环保规定的行为，不能熟视无睹，要积极地进行检举和揭发。2002年，又明确提出了环境权的概念，这一系列举措也体现了国家和政府在关于环境保护方面的决心。但是，也暴露出了一系列问题，例如出现“环境保护审判庭”成立两个月“零公益诉讼”的尴尬局面，这一方面反映出环境民事公益诉讼宣传工作做得不到位，没有达到“电视上有画面，广播中有声音，网络上有热议，群众中有反响”的预期效果，没有真正从根本上赢得群众的关注和支持，另一方面也反映出在具体实施方面需要狠下功夫，多做研究，更好地贯彻和落实相关政策。目前来说，我国环境民事公益诉讼主要存在以下问题。

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼立法中的问题

1.立法对环境民事公益诉讼存在较多限制

我国的相关法律对环境民事公益诉讼的提出作出了种种限制性规定，并且我国法律对于环境民事公益诉讼受理的范围规定比较严格，这导致环境民事公益诉讼案件在实践过程中频频碰壁。立法的出发点是好的，是为了避免公益诉讼因被滥用而最终与设立这一制度的初衷背道而驰，然而，如何把握好中间的度，达到一种科学上的平衡，还有待商榷。

在当前境况下，要解决的是究竟什么样的主体可以提起环境民事公益诉讼，但这些主体不能广泛化，否则将不利于保障环境民事公益诉讼制度的实施。检察机关是一个需要考虑的主体因素，但是从时间角度来看，还需要克服一系列障碍。

2.检察机关诉讼地位缺乏明确立法

一方面，十八届四中全会上对于检察机关提起公益诉讼的探索只代表着一种倡导，一种方向，真正的制度尚未建立起来；另一方面，公益诉讼和环境民事公益诉讼虽然存在一定的包含关系，但是从法律定义上来说是两个概念，存在着根本上的不同。王利明指出“对检察机关提起公益诉讼的认同不能简单等同于对检察机关提起环境民事公益诉讼制度和方式的认同。”从目前我国立法现状的角度出发，个别地方以出台地方性法规或规范性文件的方式将检察机关提起环境民事公益诉讼进行规则固定，但目前为止还没有将这一理念上升到国家法律的高度。

新修改的民诉法虽然从立法的角度确认和肯定了环境民事公益诉讼制度，但是“法律规定的机关”是一个相对模糊的概念，这些机关究竟包括哪些机关，人民检察机关是否包含在其中，什么级别的“法律”可以规定有权起诉的“机关”，需要进一步明确。从实践的角度来讲，原告资格问题对检察机关来说还存在一定尴尬之处，面对被告的疑问，检察机关和法院往往能援引的只有一些原则性规定，这些论据是间接的、不充分的，也正因为此，检察机关作为原告却在一定程度上处于弱势地位。

（二）检察机关提起环境民事公益诉讼实践中的问题

1.人员配备不足

检察机关大多数工作集中在刑事案件，民行配备人员较少。环境民事公益诉讼案件，从调查取证到损害鉴定都需要大量的人力物力，而在检察机关的经费预算中往往没有这一项内容。那么这些工作由谁来负责，其开展工作的必要经费来自哪里，如何将这样一种工作程序制度化和模式化，这些问题在一定程度上加大了检察机关提起环境民事公益诉讼的落实难度。

2.诉讼经验不足

2015年检察机关提起环境民事公益诉讼试点方案推行后，已经初见成效。但是，不可否认，检察机关在提起环境民事公益诉讼中的相关处理方式以及处理程序目前尚处于探索阶段，还没有成熟的经验可循。因此，在提起环境民事公益诉讼的过程中，就更需要有敏锐的洞察力和对现实的把握，从实践中积累经验。与检察机关的传统职能相比，检察机关在处理环境民事公益诉讼案件时难度相对来说更大。

二、检察机关有效行使环境民事公益诉权的建议

一个司法机关却作为提起环境民事公益诉讼的主体，有质疑的声音是合乎情理的，但是其在环境民事公益诉讼中的诸多优势也十分明显。作为一种特殊的案件，环境民事公益诉讼与其他民事案件相比具有复杂性、受害人数多、各种利益需求参差不齐、受害程度差别大，侵害方具有更多的社会资源等特点，这一系列问题导致受害方诉讼难度大，而当检察机关作为公益诉讼的主体提起诉讼，很多问题便可迎刃而解。endprint

（一）将检察机关提起环境民事公益诉讼以法律形式确定下来

目前我国关于检察机关提起环境民事公益诉讼之所以引发诸多争議并且出现尴尬局面，很大程度上来自于立法没有跟上司法实践的步伐，因此，需要加强立法工作，具体从以下几个角度来进行分析。

1.明确检察机关环境民事公益诉讼主体的资格

各种论证昭示着检察机关作为环境民事公益诉讼主体将会给环境保护工作以及环境保护与司法的结合带来诸多裨益，同时司法实践也为其提供了最好的证明。但是在立法方面没有明确规定直接造就了检察机关提起环境民事公益诉讼的困境，因此，应当通过立法来明确检察机关地这一资格。

2.限制检察机关处分权

完善环境民事公益诉讼的调解制度，细化其标准和具体程序。在部分学者看来，检察机关在环境民事公益诉讼案件仅仅有权代表社会公共利益却没有权利对其作出处分，因此如果其选择与当事人用调解方式达成一致来形成协议，是一种越权行为，会影响案件的公益性和公开性。在笔者看来，调解作为解决争端和矛盾的一种重要方式，毫无疑问能节约更多的司法成本，在落实阶段与法院的判决书相比具有更多优势，因此摒弃是完全不合理的。应当把更多的关注点放在如何充分发挥监督的作用，最敏锐地把握其与诉讼之间的平衡关系。

对检察机关的撤诉权作出禁止性规定。在传统的诉讼中，当事人是享有撤诉权的，对检察机关的撤诉权作出限制性规定。环境民事公益诉讼中，检察机关是否可以撤诉，设置统一具体的标准是必要的。一方面如果一刀切地不允许检察机关撤诉，则很有可能使案件走向死胡同，但是，如果缺乏有效的标准，便会使检察机关在诉讼中的权力膨胀，最终导致判决结果的不公平。

3.明确检察机关参与环境民事公益诉讼的方式

检察机关是直接起诉、支持起诉抑或是督促起诉，需要通过探索来找出最科学，并且符合我国司法现状的方式。检察机关作为法律监督部门，发现有破坏环境行为的发生，可以以直接起诉的方式来维护环境利益。但是为了维护法律的平等和威严，必须明确检察机关虽然与环境污染损害没有直接关系，但是其是作为公众的利益代表提起诉讼的，所以其在诉讼中不应该享有特权，应当与其他的民事主体履行相同的义务，按时出庭应诉，按照法律规定参加法庭辩论，提供证据，履行判决。

（二）加强对检察机关行使环境公益诉权的监督

根据最高人民检察院相关试点方案的规定，检察机关事实上是有较大的裁量权的。“诉前程序后，污染行为依然存在，检察机关可以提起诉讼。”此条规定中的“可以”就表明检察机关是否提起诉讼，实践中很大程度上取决于检察机关自身。这在一定程度上就导致此类案件游离于规则的严格监管之外。

社会监督以及系统内部监督作为保证各级公共权利在阳光下运行的重要方式，应该被充分地运用到检察机关提起环境民事公益诉讼这一制度中来。对于检察系统内部来说，要加强对案件的审查力度，对于诉前程序结束后不起诉的案件，并不应就此终断对案件的关注，而应当从坚持保护环境利益的角度出发，对污染行为是否中止及其造成的污染情况是否得以控制进行持续的调查和掌握，在必要时，应当督促相关部门提起环境民事公益诉讼。从外部监督的角度来说，随着自媒体时代的到来，检察机关外部监督的力量将会越来越强大，因此，应该使检察机关提起环境民事公益诉讼的程序更加公开化和透明化，尤其是对于环境民事公益诉讼，牵涉到的社会利益主体比较广泛，在诉讼过程中，除了必要保密的细节，案件的解决情况应当及时向社会公布。尤其是对于诉前程序结束后不起诉的案件，更应当鼓励社会群体广泛监督，社会群体对检察机关不起诉的决定有异议的，应当畅通其发表意见的渠道。

在对检察机关提起环境民事公益诉讼进行监督时，应当设定监督检察机关提起环境民事公益诉讼的流程和程序，防止监督权走向另一个极端，给检察机关提起环境民事公益诉讼造成不必要的压力。同时通过广泛宣传让社会主体充分认识到其监督权的行使对环境保护以及司法建设的重要意义，达到相得益彰的效果。

[责任编辑：岳文可]endprint