基层治理背景下的贫困村发展研究

邝良锋+刘勇

doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2017.13.076[HT9.]

摘要：贫困地区基层治理体制直接影响到贫困村的发展。我国贫困地区治理存在以下问题：功利化的治理动机、应对式的治理方式和维稳中心化的治理内容；这些问题造成了贫困地区集体经济发展滞后、家庭农业发展不足以及农村发展整体失衡；并提出了一系列对策，包括完善信息跟踪的用人机制、村民参与的考核机制以及以农业发展为导向的贫困村经济发展机制，来解决目前贫困村治理问题。

关键词：基层治理；困境；后果；治理改革

中图分类号： F320文献标志码： A[HK]

文章編号：1002-1302（2017）13-0295-04[HS）][HT9.SS]

收稿日期：2017-03-07

基金项目：四川省社会治安与社会管理创新研究中心重点课题（编号：SCZA15A05）；四川省农村发展研究中心课题（编号：CR1629）。

作者简介：邝良锋（1973—），男，湖南郴州人，博士，副教授，研究方向为政治学基本原理、农村政治经济学。E-mail：klf10@163.com。

[ZK）]

对于贫困地区的发展研究，目前学者们多从贫困地区经济发展、公共服务均等化以及教育培训等方面进行研究[1]。虽然对农村直接提供支持的形式对帮助这些贫困地区的发展有一定作用，但实际上却可能加剧了这些地区的贫困和不平等现象，因为这些政策所关注的都是拥有一定土地、资金以及信息灵通的农民，很少关注边远山区的小农户或只有小块土地的农户[2]。因此，现有研究只限于将农村的发展战略目标寄托在农业生产效率的提高上，对资金获取及分配公平方面缺少足够重视[2]。皮埃尔·雅克等认为，农村发展的优先目标之一就是要加强地方的治理力量[2]。拉丁美洲的发展经验也表明，可靠的政治制度和值得信赖的政治领导是解决地区问题的前提[3]。可见，农村贫困地区的发展问题不仅是从解决农村经济问题入手，更应该从基层治理层面提出有效的治理措施。本研究以湖南省某边远山区H村的调查资料为依据，探讨基层治理背景下贫困村发展问题，旨在为促进我国农村地区贫困村发展提供依据。

1农村发展过程中的基层治理困境

本研究中的H村是湖南省南部山区的1个行政村，隶属于G镇，共有4个自然村，有邝姓、胡姓两大宗族，总人口 1 840人，其中邝姓只有541人，其余均为胡姓，全村人均年收入 7 500 元。

诺贝尔经济学奖获得者约翰逊指出，中国农村经济的发展需要发挥政府的作用[4]。弗朗西斯·福山也认为，政府治理的不完善是非洲许多地区贫困落后的根本原因[3]。中国的政策制定者认识到了这一点，并且认识得很深刻，很到位[4]。从每年发布的中央“一号文件”，到十八大以来中央对农村的一系列扶贫等政策都清楚表明，中央对农村的治理已经越来越重视。但是，仅从中央层面重视还不够，因为农村政策的最终落实还需要基层治理者来积极推行，如果基层治理者推行不力，仍然将制约农村的发展。目前，我国农村基层治理存在以下困境。

1.1“功利化”的治理动机

每个人都有自私性[5]，因此个体政治人都会追逐个体政治效用最大化；当然，个体要想取得成功，还需要接受制度价值。因此，成功的制度可以很好地塑造个体的政治行为，使得个体政治行为符合政治制度的要求。不成功的政治制度使得个体政治行为为了追求个体效用最大化而产生一些功能失常的行为，如搭便车和逃避社会责任。

从个体效用最大化来理解，基层治理者一般追求2种利益：一种是政治利益，即尽可能获得仕途的升迁；另一种就是追求经济利益，即尽可能谋求个体物质财富的最大化。政治个体在追求个体利益过程中也应实现集体的共同利益，达到公共利益和个人利益的统一。但由于制度设计的不完善，基层治理者在追求以上2种利益过程中抛弃了公共利益。如G镇为了追求工业化和经济增长的指标，引进了1家造纸企业，其后果是虽然造纸企业为该镇的GDP产值增加起到一定作用，但最终造成附近农田毁坏和环境污染。这种理性的个体行动就形成了集体的非理性。基层治理者在实施政治行为时为谋求个体的私利，违背公平的价值原则。这种现象最明显的是基层治理者在分配公共资源时偏离公平的公共价值，将利益的天平倾向于对自己有利的群体。在G镇H村，笔者主要发现有2种非理性的经济行为：一种是在审批宅基地时违规收取利益，一种是将低保利益分配给不应该获得的村民。这种情况在村干部身上表现得尤其突出。在G镇F自然村，享受低保的对象全部是与村干部关系较好的村民，而这些村民并不符合享受低保的资格。由于激励制度的原因，使得地方政府本身成为独立经济理性人，地方基层干部成为自利的利益集团。在缺乏有效激励措施下，部分基层治理者变成了试图利用制度实现其个体目标的理性行动者。

1.2应对式的治理方式

在功利化的治理动机支配下，基层治理者的治理方式演变成一种应对式的治理。所谓应对式的治理是指治理主体“因为害怕被问责而采取的被动应付行为，而不是主动性、前瞻性化解矛盾、解决问题的行为。”[6]由于治理者不可能同时四面出击，必须做出选择，短期压力显然会成为治理者对优先行动进行排序的依据。为此，治理者会寻找一些“急就章”式的快速解决方案[2]。通常，应对式的治理者只关注那些被列入绩效考核范围的工作任务。2016年，因为该县政府制定了《2016年Y县生态文明建设实施方案》，G镇将生态文明建设作为主要工作来抓，并限定了完成时间。因此，该镇在制定实施方案时明确提出“根据上级文件精神，结合我镇实际，特制定本方案。”村民发展农业生产真正迫切需要的水利设施建设却不在该镇政府的关注范围内。表1显示，该县政府2011年上半年规定的为民办实事考核项目虽然涉及到“农村基础设施”，但主要内容是修路、自来水、农村用电，并不涵盖农业灌溉设施。正因为县政府没有设立对农业灌溉设施的考核指标，G镇也缺乏推进该项工作的动力，因此H村农业灌溉设施基本荒废，很多修建于集体化时代的农业灌溉设施也已经破败。endprint

应对式治理产生的原因在于治理体系缺乏有效的激励措施。按照制度理论，“结构的目标就是塑造个人决策”，因此治理者必须在一种符合制度价值的范围内以适当方式行动。当制度价值规范的范围较小时，治理者缺乏选择的余地，只能被动应对；当制度价值规定的范围较宽泛时，治理者拥有充分发挥创造力的空间，可以发挥自己的主动性。在目前的治理机制下，我国的行政管理机制采取条条管理模式，即每个职能部门对应一块工作，而且每块工作都有规定的考核任务。因此，基层政府实际上要应对多个部门布置的任务。因此，基层治理者面对的考核压力和工作任务非常繁重，这就压缩了基层治理者的自治空间，除了疲于应对各项考核任务以外，很少有时间和精力来思考其他工作。

应对式的治理方式发展到极端情况下就演变成单纯应对个别领导的指示和命令。按照制度理论，上级部门在创设制度时往往起决定作用的是那些有能力操纵政治结构的个体或多个个体，因此，制度价值最终体现的是“一种发起者的理性行动过程”，即多半体现的是上级领导的意图。这也可能造成基层治理者不断迎合各级领导的指示和命令的局面，最终造成“错误决策，财政买单，百姓遭殃”。

2“维稳中心”的治理内容

在被动化的治理方式影响下，基层治理者一切治理行为都是围绕考核指挥棒转，在“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”观念主导下，“维稳”成为一项重要的考核内容。基层是矛盾最集中、最容易突发的地方，这也造成了基层维稳的泛政治化，即把所有社会问题都与社会稳定挂钩[6]。

表2显示，该镇日常会议研究事项最多的是社会治安，占30.1%，其次是党建，占24.1%，对农业问题关注度较低，占18.7%，其中涉及到农业发展问题的会议更少，仅占5.4%。笔者深入研究党建会议内容发现，40次会议中有22次会议是研究纪律和作风建设的，也与社会治安密切相关，由此看来，涉及社会治安的会议多达72次，可见，基层政府几乎将一半工作量消耗在社会治安方面。

由此可见，“维稳”工作目前被基层治理者视作压倒一切的一项政治任务。湖南省农村地区受宗族文化的影响深厚，时至今日，族群之间的裂痕和明争暗斗依然存在[7]。随着经济社会的发展以及村民文明程度的提高，如今农村宗族矛盾已经大大减弱。H村的胡姓宗族和邝姓宗族自1985年发生一次大规模的宗族械斗以后，迄今为止，2个宗族已经很多年没有发生过大规模的群体械斗。社会治安已不是农村发展的首要问题了。这里并无意否定党建和社会治安工作的重要性，只是认为如果现在仍将大量的工作量消耗在社会秩序的调控上将制约农村经济的发展。

3当前治理状况所引发的发展后果

3.1集体经济發展滞后

按照理性制度理论，“在既定的情境下，理性的个体会造成集体的非理性”。例如，渔民收入最大化的行动会造成渔业资源的枯竭[5]。在很多农村，由于考核机制不完善，经常发生基层治理者的利益与村民利益相冲突的情况。G镇政府为了满足自己的功利性意愿，按照上级考核指标推行生态文明建设，而村民可能急需要发展生产来提高生活水平。因此，基层治理者和村民成为不同的利益主体，二者之间难以达成合作协议。农村的有效治理在于基层治理者能跨越多个部门进行合作[8]。当缺乏有效的激励制度时，基层治理者出于功利性目的不会与村民发展集体经济。这种情况在贫困地区更突出。2014年我国贫困地区县级扶贫资金投入村村通公路的资金占12.8%，投入农业只占9.2%；村级扶贫资金投入到村村通公路的资金比例更大，占70.8%，投入农业只有 8.0%。

农业部《2014年中国农业发展报告》表明，全国75.9%的集体资产集中在东部地区，中部地区和西部地区分别只占16.9%、7.2%[9]。越是偏远山区和贫困地区，集体经济发展程度越低。

《2014年中国农业发展报告》指出，由于乡村治理机制的不完善，村级组织功能弱化，影响了农村经济的健康发展，农村基础设施和社会发展事业滞后，城乡公共服务不均等问题没有根本解决[9]。2007—2008年，H村联合邻近3个行政村合资修公路。按照任务分配，H村需要出资10.5万元，但是10.5万元的最终筹集是通过扣除村民3年耕地补贴、村民均摊、社会捐款3种途径来解决的。可见，缺乏集体经济的有效支持，该村公共服务资金来源非常有限。

3.2家庭农业活力不足

基层治理者把大量时间和精力花费在应对上级的考核任务上，对于村民个体需求关注较少。同时，由于基层群众不能参与制度的拟定过程，而上级决策者在制定制度时由于信息不对称等原因，很难把握基层群众的要求，因此，这些制度很难代表基层群众的利益。

国家扶贫项目实施过程中，政府提供的项目往往与农户实际需求出现很大差距。对老区扶贫县扶贫项目调查统计显示，2007年农户希望得到的扶贫项目与2008年实际扶贫项目保持一致的只有8.3%。

如果政府不能给贫困地区农业发展提供实际支持，村民自己很难对农业进行投资。因为从风险角度来说，对于长期贫困的家庭来说，由于抵抗风险的能力较弱，使得他们不可能有任何投资和创新的机会[2]。从回报率来看，村民不会对产权不稳定的财产进行投资，一旦土地收回，将导致土地投资彻底失败。H村村民主要从事3种职业：传统农业、外出务工、小本生意。由于小本生意利润薄弱，且需要串村走户，比较辛苦，因此从事该职业的村民比例很少。因此，传统农业和外出务工构成了村民的主要收入。

贫困地区农村外出务工者中，6.5%从事第一产业，65%从事第二产业，28.5%从事第三产业，其中建筑业和制造业所占比例最大，达61%。由此可见，在大部分传统农村，农民主要收入靠外出务工。这说明一方面由于农村集体经济不发达，农民无法就近就业；另一方面也说明农村家庭农业发展落后，不足以吸引劳动力从事家庭农业。

缺乏家庭农业支持的农村不可能真正脱贫。只有大力发展家庭农业，才能实现农业的专业化，也是农村走出贫困的途径之一。要发展家庭农业，光靠建立社会保障网络是不够的，还需要对集体生产设备进行投资并对个人的经济活动予以扶持。endprint

[HTK]3.3农村整体发展失衡[HT]

3.3.1农民收入与农业经济发展之间的失衡中国经济的快速发展也让农民得到了实惠，农民的收入逐年增加。2003年我国农民人均纯收入是2 622元，2013年农民人均纯收入达到8 896元。部分学者在对13个省72个贫困村调查发现，农民的务工比例越高，收入水平越高。这与农业部的全国农村平均数据也是吻合的，2014年来自农业的家庭经营收入增长放缓，而工资收入对全年农民增收的贡獻率达到59%[9]。

贫困地区与全国农村平均水平一样，主要靠工资收入来拉动家庭收入增长。全国农村地区来自农业的收入比例都比较低。2012年我国农村居民家庭人均总收入是10 991元，而来自农业的人均收入是2 106.8元，只占家庭人均总收入的19.2%。这表明，虽然近年来农民收入增加了，但是农村经济却没有明显发展。调查发现，村民S家的农田基本荒废，改种蔬菜，大米基本靠从市场上购买，蔬菜也只满足自家食用，并未商业化种植。这种情况在该农村地区很普遍。农田荒废的原因主要在于以传统农业收益过低。中国尽管有许多扩大农业生产的计划，实际上仍处于困难之中[10]。

这也说明基层治理者不愿意对农业生产进行投资。出于功利性目的，他们只关注容易出政绩的项目。诸如修路和转移农村劳动力等，发展农业则需要改进技术、兴修水利以及扩大市场等一系列综合治理手段，见效慢。

3.3.2富裕村民与贫困村民之间的失衡基层治理者往往倾向于将农业资源投入到交通便利、原有基础条件比较好的村落。如2016年G镇将H村设定为“秀美村庄”后，对该村的村庄道路绿化、村庄广场绿化、小花园建设等都加大了扶持力度。H村有4个自然村，由于村委会所在地的自然村本身条件比其他3个自然村优越，G镇政府出于政绩考虑，将“秀美村庄”的目标定在了村委会所在的自然村落。这种“门槛效应”将那些实力弱小的自然村落排除在外，使得区位优势比较明显的发达村落在争取项目资金时拥有竞争优势[11]，最终造成落后村落与发达村落之间差距更大。同时，“门槛效应”也造成了很多扶贫资金投向有能力获得资金的村民，真正贫困的村民则难以获得扶贫资金。

4对策

国外研究经验表明，发展农业是发展农村经济的“经济驱动力”，但需要政府建立“以发展为导向的地方治理机制和机构”[12]。因此，必须改革现有的基层治理机制。

4.1完善选人机制

官员自私性不可怕，关键是如何最大限度地抑制这些自私性。这就需要建立制度来激励个人的利他主义精神。由于基层治理者最为关心的是个人仕途的发展，如果将职位提升与其治理全过程结合起来考核就可以有效地遏制其治理过程中的功利化因素。目前的干部考核虽然也有对干部过去工作效果的回顾性考核环节[13]，但是这种考核往往是以上级领导的评价和民意测评结果为依据，缺乏对治理对象的意见征询环节。这就给那些片面追求政绩工程，忽视村民真正需求的基层治理者提供了钻营机会。应建立科学化的官员任用信息跟踪制度，对于遏制基层治理者的功利化动机将起到一定作用。

4.2完善考核机制

目前我国各级政府是按照上级部门制定的绩效指标为依据对公务员进行考核，基层政府通常也是按照这些绩效指标来开展工作的。这种由上级部门预先制定考核指标的做法优点是能够保证上级政策和方针的有效落实；但缺点也很明显，基层群众真正需要得到的扶持项目难以得到基层政府的支持。

因此，有必要建立由基层群众参与制定绩效指标的考核方式，以真正提供满足村民需求的公共服务。让村民参与制定绩效指标的考核方式也可以极大地提高基层政府在群众中的公信力[14]。

为了避免村民制定绩效指标的盲目性，村民也需要在上级政府有关部门的指导下参与制定绩效指标。另外，由于部分公共产品可能出现排他性，满足了某些自然村落的公共服务可能限制了其他自然村落的获取。因此，让村民参与绩效指标的制定也需要体现特色价值和公平。

4.3完善发展机制

工业化和城镇化是未来农村的发展方向[15]。20世纪60年代，发展中国家出现了农业普遍停滞现象，经济学家们开始重新研究工农业之间的关系。许多经济学家认为，发展中国家不能忽视农业在经济发展中的核心作用。目前农业的发展面临机遇，但条件之一是政府要转变观念。重新重视农业在经济发展中的作用已经成为国际共识。对于类似于H村这样的偏远山区，更应该考虑农业发展问题，而不是不计成本走工业化道路。主要原因有以下几点：

偏远山区实施快速工业化道路的条件不成熟。发展现代工业需要便利的交通条件，闭塞山区的交通状况不可能迅速改观。因此，闭塞山区在短期内实现工业化是不现实的。同时，土地和水资源等自然资源日益稀缺，农村工业化面临严峻的环境问题。从我国的地理和气候特征来说，只有15%的土地可耕种。我国农村地区工业化自20世纪90年代中期以来已经减缓[2]。

偏远山区发展农业潜力巨大。2006年在我国扶贫重点县，26～50岁农村青壮年劳动力中，文盲、半文盲劳动力占 9.3%，比2005年下降0.6百分点，初中、高中和中专学历劳动力分别提高1.3、0.4、0.1百分点[16]。同时，返乡农民工也越来越多，他们带来的不仅是金钱，还有技术和社会网络。有知识、有技术的返乡农民工越来越多，成为未来农村发展的主力军。如果农村有更多的发展机会，大部分农民工都愿意回乡创业，因为他们在城市大多从事的是“3D”职业，即难（diffcullte）、脏（dirty）、险（danger），这使得他们短期内难以融入城市[2]。我国农业生产劳动率增长潜力巨大。西欧土地人口密度高于印度，同时其土地比印度贫瘠，但是其农业的增长率却远远高于印度。因此，在发展中国家，发展农业生产力能够对经济发展作出重大贡献。

以小农户为主体的农业发展更需要政府支持。在我国农村，由于实行家庭联产承包责任制，土地被划分给村民家庭承包经营，因此，小农户成为农村经营的主体。然而，小农户来自土地的收入并不高。2014年，我国农民人均收入增长 13.7%，而来自土地收入只增长7.7%。农村地区农业收入比例较低，也直接影响到农村经济的发展水平。2014年，我国农村贫困地区约四成收入来自第一产业的经营性收入。在边远山区，必须将农村发展的重点放在小农和小农生产者上[12]。endprint

小农户主要依靠公共设施进行农业灌溉，大多数公共设施目前已经无法使用，小农户难以凭借自己的力量进行修护。由于小农户承担经济风险的能力低，他们不愿意花费过多的资金对农业技术进行投资。如果吸收私人资本来投资农业，这些资本也只愿意投向位置最優越和最富饶的土地，而不会投向偏远的小农户。农业市场的开拓也需要政府扶持。目前小农户出售农产品主要是通过非正式市场进行。如在H村，大部分农户都种植了冰糖橙，但是因为销售渠道和市场信息的原因，大部分农户以零售方式进行销售，由于利润微薄，很多农户已经放弃该产业。

总之，需要政府部门在农业研究、农业技术推广与应用方面提供支持，来消除以比较缺乏供给弹性为特征的要素对农业生产的制约[17]，而这些方面的落实都需要通过完善现有的基层治理机制来解决。

[HS2]参考文献：[HJ1.65mm]

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