检验检疫基层执法稽查的问题与对策

林国斌

摘 要：法治建设是实施依法治国方略的主要内容，执法稽查又是法治检验检疫建设的重要组成部分，而其中基层执法稽查一直存在较多问题，阻碍着法治检验检疫建设的进程。本文通过对检验检疫基层执法稽查的发展现状以及存在问题进行思考分析，结合当前形势，提出解决检验检疫基层执法稽查中存在问题的对策。

关键词：法治 基层 检验检疫 执法稽查

我国是进出口贸易大国，检验检疫机构作为我国对出入境货物、交通运输工具、人员及其他事项进行检验检疫、管理和认证的行政执法部门，承担着保护国境安全、国家利益和人民健康的重大使命。执法稽查是检验检疫机构行使法定职权、确保法律法规执行到位的主要手段，为应对当前复杂多变的进出口贸易形势，有效打击违反检验检疫法律法规的行为，检验检疫机构需要从基层单位的角度，加强研究、形成对策、采取措施，完善执法稽查工作机制，提高执法稽查效率，力求取得更大成效。

1.检验检疫基层执法稽查发展现状

近年来，广东检验检疫局下属各分支局陆续开展内设机构改革，专门设置了执法稽查部门，配备了法律专业人才，有效推动了执法稽查队伍建设，大大提高了基层执法稽查工作的专业化水平。同时，通过对行政处罚程序、案件审理、自由裁量、档案管理等方面印发一系列细化的规范性文件，逐步构建起执法稽查工作制度体系，进一步推动基层执法稽查工作规范化。建立运行行政处罚工作计算机管理系统，将行政处罚案件信息及时规范地录入系统，用以统计执法稽查数据，随时监督、指导基层执法稽查工作，实现执法稽查工作的信息化、高效化。此外，广东检验检疫局开创了“调查指令”模式，将案件线索发送至各分支局，有效调动起基层执法稽查力量，使案件线索精准率、调查效率和质量不断提高。然而，在基层执法稽查工作不断发展完善的同时，一些旧毛病和新问题显现了出来。

2.基层执法稽查工作存在的问题及分析

（1）执法主体称谓不统一

检验检疫机构是在1998年国务院机构改革中组建的，由原来的国家进出口商品检验局、卫生检疫局、动植物检疫局三个机构组建而成，主管进出口商品（含食品）检验、国境卫生检疫和进出境动植物檢疫等工作，组建至今已有近20年，却在所执行的法律法规中一直没有统一的执法主体称谓。《进出口商品检验法》及其实施条例的执法主体是进出口商品检验部门，《进出境动植物检疫法》及其实施条例的执法主体是口岸动植物检疫机关，《国境卫生检疫法》及其实施细则的执法主体是国境卫生检疫机关，只有《食品安全法》及其实施条例中对进出口食品的执法主体称谓是出入境检验检疫机构。执法主体称谓不统一，在检验检疫系统内部营造了一种无形的隔阂，不利于团结一致开展工作。同时还导致基层执法稽查过程中行政相对人对执法主体理解困难，降低执法稽查效率，削弱了执法稽查威慑力。

（2）检验检疫法律体系不健全

检验检疫法律体系是检验检疫执法人员开展执法稽查工作的依据，对基层执法稽查工作效果起到决定性的作用。事实上，检验检疫法律体系不健全已经成为一个比较明显的问题。一是检验检疫法律规定存在不一致。比如对伪造、变造检验检疫单证行为的法律责任规定：《进出口商品检验法》第三十六条和《进出口商品检验法实施条例》第四十九条规定，由检验检疫部门责令改正，没收违法所得，并处以货值金额等值以下的罚款；《进出境动植物检疫法实施条例》第六十二条规定，由动植物检疫机关处以2万元以上5万元以下的罚款；《国境卫生检疫法实施细则》第一百一十条规定，处以警告或者100元以上5000元以下的罚款；《进出口货物原产地条例》第二十三条规定，由海关和出入境检验检疫部门处以5000元以上10万元以下的罚款。二是检验检疫法律法规滞后。比如现行的《进出境动植物检疫法实施条例》从1997年1月1日实施至今已超过二十年，一直未曾修订过，一些条款已不能满足当前的执法需求。其中，第六十二条只规定了伪造、变造检疫证单、印章、标志、封识行为的法律责任，而现在执法稽查中遇到了买卖检疫证单、印章、标志、封识行为，没有相应法律法规规定，使得检验检疫执法稽查十分被动。

（3）执法稽查人员法治意识不强

部分基层执法稽查人员存在法治意识不强、执法稽查力度不作为或者乱作为的情况，主要表现在执法稽查的随意性和懒惰性。随意性执法稽查，是指执法稽查人员在执法稽查过程中不严格按照现行的法律法规程序，而是用自己认为可行的不当方法或者其个人或他人长期以来的不当习惯做法去开展执法稽查工作的行为。懒惰性执法稽查，是指执法稽查人员在执法稽查过程中明知应遵循相关法定程序，但觉得程序麻烦或者执行困难，在实际操作中简化或者不执行法定程序的执法稽查行为。执法稽查的随意性和懒惰性是法治意识不强的外化，这些心态在法律体系不完善的时候形成的，又在法律体系完善的过程中滋长蔓延，成为基层执法稽查工作的一大“心病”。

（4）行政处罚工作存在地区不平衡

行政处罚是执法稽查的结果之一，在一定程度上体现了执法稽查的效果和力度。由于各地区的经济发展程度、进出口贸易状况等差异，基层检验检疫机构在同一时期内所作出的行政处罚数量、罚没收入等存在不平衡。就广东检验检疫局辖区每年的行政处罚情况而言，案件办理集中度高，珠三角及沿海经济发达地区的分支局行政处罚数量、罚没收入等占比大，粤东西北地区分支局的占比小，甚至有零处罚的。行政处罚工作的地区不平衡，一方面案件多的分支局执法稽查工作繁忙，在人手有限的情况下容易出现执法不到位或者因执法不当引起行政复议、行政诉讼；另一方面案件少的分支局执法稽查工作容易松懈，执法稽查人员缺乏锻炼，难以取得实战经验，不利于以后开展执法稽查工作。

3.解决基层执法稽查工作存在问题的对策

（1）统一执法主体称谓

目前我国处于改革的攻坚阶段和发展的关键时期，国家正在对各项法律法规进行研究修改，检验检疫机构应当抓紧机遇，早日将《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》及对应法规中执法主体的称谓统一称为出入境检验检疫机构。从法律层面统一称谓，改变二十年来一个机构多个名称的混乱局面，擦亮检验检疫的金字招牌，提高检验检疫机构在社会中的辨识度和知名度，提振基层检验检疫执法人员的信心，进而提升检验检疫执法稽查的实效。

（2）完善检验检疫法律体系

对现行有效的检验检疫法律法规进行综合调研评估，分析解决检验检疫法律法规之间对同一种类违法行为规定不同违法责任等法律冲突问题。同时，加大对检验检疫法律法规与检验检疫工作现状的适应情况的研究力度，加快对需修订的检验检疫法律法规的推进速度，结合我国目前经济社会改革发展实际，以及我国与其他国家或者国际组织签署的双边或多边协议，尽快修订与现状不符的检验检疫法律法规，删除不合时宜的法律条款，增加对新型违法违规行为的法律制裁，健全科学配套的规范性文件体系，改变部分检验检疫法律体系滞后的局面。

（3）提高执法稽查人员法治素养

基层执法稽查人员理应主动学习和掌握主要的检验检疫法律法规，做到知法懂法才能做到执法有理有力。在知法懂法的基础上树立法治理念，摒弃随意执法和惰性执法，杜绝不作为和乱作为，不为确保零投诉或者不与行政相对人发生矛盾而对不法行为“开后门”，不为追求行政处罚而超越法律规定滥用权力过度执法。同时，基层执法稽查人员还要积极投身法律法规宣传工作中，在学法、执法、普法的过程中不断锻炼和总结，强化法治意识，提高执法稽查水平。

（4）强化执法稽查工作指导和监督

一方面要加强事前、事中指导。上级检验检疫机构要加大对基层执法稽查工作中疑难案件的指导力度，提高基层执法稽查处理能力，降低执法过错风险。加强执法稽查经验交流，编制年度执法稽查典型案件汇编，使所有基层执法稽查人员都能了解当前执法稽查形势，学习掌握最新执法稽查技巧。另一方面，要加强事中、事后监督。明确执法稽查责任，将执法稽查的权限和职责精确到岗位和个人，对执法稽查的主体资格是否符合、执法人员是否具有执法资格、适用法律依据是否正确、处罚结果是否合规等进行监督审查，实现执法稽查法治化、透明化、规范化，督促基层执法稽查人员做到执法严明、违法必究。endprint