远程教育年报年检政策的历史动因与发展策略探究

李仰光+卢俊杰+周成利+赵伟

摘 要：文章探究了远程教育年报年检政策产生的时间、条件及其历史动因，并着重探究了“双主体责任”导向下的主办高校在其工作定位上的调整与发展策略。第一部分回顾了年报年检政策产生的时间、动因及其双轨制审批制度的逻辑关系；第二部分解读了“放管服”与“双主体责任”背景下的年报年检指导思想及工作要求；第三部分阐述了东北大学作为67所远程教育试点高校之一的主办高校在探索“双主体责任”中的工作定位及发展策略。

关键词：年报年检；主办高校；双主体责任等

中图分类号：G726 文献标识码：A

多年来，探索远程教育年报年检政策产生的时间、条件、历史动因以及在其政策变迁中主办高校在工作定位上的转变往往是被远程教育研究者忽略的一块重要领域。特别是在以“简政放权、放管结合、优化服务”，以加强事中、事后监管下的政府职能转变中，以构建落实主办高校“双主体责任”为导向下的新型远程教育治理体系将成为引领继续教育综合改革的重要切入点。

一、年报年检政策产生的历史动因

探索年报年检政策产生的时间、条件以及历史动因是鲜有见诸文章谈及的课题。笔者在翻阅各项背景材料之后，尝试论述，以抛砖引玉，若能引起些许重视便也了却了心愿。众所周知，我国远程教育政策的制定与实施都是由教育部主导的，那么分析教育部在制定远程教育政策发展的文件就成为重要切入点。笔者试着从产生时间、动因及其双轨制审批制度的逻辑关系来浅析其产生的历史动因。

（一）产生时间

陈文革教授在其《中国网络教育政策变迁——从现代远程教育试点到MOOC》一书中指出：“回顾网络教育试点工作十多年的发展历程中，有三项政策对中国网络教育发展影响最大”（P.3）。该三项政策分别为教育部出台的教高厅[2000]10号文件、教高[2002]8号文件，以及2007年启动的中国高等教育质量工程第2期。其中，年報年检政策产生的雏形可隐约追溯到教高厅[2000]10号文件，其中第7、8及9条首次提及了“试点高校、每年度在各地的招生计划、实际招生情况和校外网络教学支撑服务机构，需报当地省、自治区、直辖市教育行政主管部门审批，教育部将聘请专家组成网络教学指导委员会，评估试点高校，对教学质量的要求，对乱发文凭，或者以营利为目的者将给予严肃处理”。虽然文件未明确提出年报年检政策产生的具体依据与措施，但其背后却发出了一个明确信号：即从规范办学的角度出发，着力形成有章可循的监管体系。在试点之初，很多政策仍仅仅停留在试探性阶段，而更多的是给予了试点高校相对宽松的办学自主权，以激活其办学积极性。

（二）产生动因

年报年检政策的产生是由于试点高校在办学实践中出现了种种问题而被迫出台相应的措施，特别是教育部首批试点高校之一的湖南大学办学失控应归因其制度产生的直接导火索。办学机构，特别是以校外学习中心为招生纽带的主办高校，如何把控由于对经济利益过度追逐而导致的办学违规与失控，成为当时教育部收紧试点高校办学自主权，并尝试着以年报年检政策为调控载体的根本动因。因此，自[2000]10号文件出台后的两年间，教育部出台了很多政策进行调整，特别是教高厅[2002]1号文件中关于省级教育行政主管部门对校外学习中心的管理职责与审批中第3、4、5条值得关注：“对校外学习中心实行审批制度、监督管理、定期开展检查评估、将评估不合格的要求责令整改、暂停或取消”。同时，还将检查评估结果作为教育部对试点高校的评估依据；对于新增的学习中心还需经所在地教育行政主管部门的审批，抄报教育部。此外，文件还要求各省级教育行政主管部门每年都要定期对属地管辖的校外学习中心进行年度检查并报教育部备案。

（三）逻辑关系

虽然教高厅[2000]10号文件与教高厅[2002]1号文件以及后续出台的专门规范校外学习中心的教高厅[2003]2号文件均可归结为酝酿年报年检政策产生的历史条件，但仅从远程教育试点工作短暂的历史来看，年报年检政策产生的前提条件是确立了“双轨制审批备案制度”，即教育部对试点高校进行管理、年检和评估；各省市级教育行政主管部门对校外学习中心进行审批、管理、检查和评估的监管制度，且该制度一直延续至今未做出过较大调整。

此外，教育部还设置了网上监管系统即高校网络教育质量监管系统，用于上报67所试点高校的评估报告及相应统计数据；对各省级教育行政主管部门负责属地管辖的校外学习中心组织开展评估检查工作，并将结果公布在“中国现代远程与继续教育网”。教育部还组织成立了专家组，即以高等教育教学评估中心与全国高等学校现代远程教育协作组为代表的年检专家组和网络教育教学督导专家组。

二、年报年检政策的调整

随着2014年国务院“取消和下放了利用网络实施远程高等学历教育网校和校外学习中心审批”这一举措后，各省都在积极探索“简政放权、放管结合、优化服务”为导向下的新型远程教育治理体系。本文试着以2016年底北京市教委组织开展的远程教育校外学习中心专项检查为例，深入剖析其精神内涵与实质要求，此次北京市教委专项检查所采取的相关措施对各省政策走向将发挥示范性作用。

（一）以“放管服”为目标，不断深化继续教育综合改革体制机制

“简政放权、放管结合、优化服务”的根本出发点是转变政府职能，深入掌握其精神内涵与实质要求是主办高校认清形势摆正工作定位的关键。通过笔者摸底调研得知全国除港澳台地区外仅8个省（河北、浙江、四川、陕西、云南、山东、辽宁、内蒙古）明确了取消校外学习中心审批通知。同时，各省也都在加紧研究制定符合本省实际情况的学习中心管理办法及事中事后管理实施细则。这些动向都显示出政府工作定位的调整，即由“直接审批过渡到幕后监管”，其工作重心将转向在“总量控制、备案设置、违规问责、提升质量、优化服务以及退出机制”等方面发挥监管职能。endprint

（二）以“双主体”为导向，着力构建新型远程教育综合治理体系

“双主体”指导思想是要求主办高校明确其办学主体与责任主体的双重地位，一是以校外学习中心为其延伸办学中发挥综合统筹、指导协调、监督检查的责任主体；二是承担校外学习中心依法办学、招生工作、教学教务、学籍管理、学生支持服务以及安全稳定的办学主体。而相较于过去，主办高校或许仅仅承担着办学主体的责任，从而出现大量的校外学习中心疏于主办高校在规范办学的规章制度与运营底线，过度追逐经济利益而导致的违规办学。而此次责任主体地位被明确了，并更加明确了对所属校外学习中心出现的任何违规办学的情况都要承担责任的具体要求。双主体指导思想为构建新型远程教育治理体系夯实了思想内涵。

（三）以“负面清单”为形式，直面办学实质问题，简化碎片化材料提交

在此次专项检查中，首次提出了以“负面清单”的形式，直面聚焦办学实质问题，特别是综合了远程教育办学全过程中比较突出的15个方面问题作为负面清单，以查找、纠正问题为重点，取代了以往以收集提交材料，堆积大量“重点不突出，问题无特点”的碎片化纸介材料的提交，有的放矢地抓住了政府监管的重点领域，为主办高校履行双主体责任创造了更加简洁明了的工作机制。特别是涉及相关校外学习中心备检材料的准备中，由于校外学习中心疏于对过往材料的积累，常常会在准备材料的过程中由于混淆任务分工而出现差错，而此次负面清单的提出使主办高校在部署备检工作中更加明确其组织结构与责任分工。

（四）以“安全发展”为理念， 以问责机制的形成合理管控办学风险

“安全发展”是本次专项检查的重点之一，而问责机制的形成则成为有效管控办学风险的重要保障。在本次专项检查中，特别明确指出了主办高校的主管领导作为第一责任人；校外学习中心的负责人是接受检查的责任第一人。同时，明确了监督落实的主体是主办高校，主要体现在能否有效管控其校外学习中心的办学风险。此外还特别注意对办学风险较为突出的环节，明确要求主办高校在自查和巡考中，要加强指导校外学习中心依法依规组织生源、收费以及考试等工作。通过此次专项检查有利于梳理由于多年来过度扩张而导致的违规办学乱象，督促与纠正存在违规办学风险与隱患的校外学习中心防微杜渐，提高规范办学意识。

三、我校具体落实“双主体责任”的发展策略

多年来，东北大学始终高度重视年报年检组织筹备工作，将其纳入学校继续教育综合改革的重要组成部分，不断强化管控办学风险力度，着力构建安全发展监管体系。在学校层面，成立了继续教育教学督导委员会；在学院层面，成立了年报年检工作领导小组。针对年报年检工作规律形成了“统筹各方，协调一致，多重把控，责任共担”的协调机制。试从以下三个方面展开阐述：

（一）以院校两级审批制度，夯实年检工作组织保障

在多年的办学实践中，在深入考量整体办学的情况下，形成了“院、校两级审批”的组织保障机制。两级审批是指由学院根据各省、市、区教育行政主管部门下发的文件通知组织具体的年报年检材料申报工作；在学院层面，由远程教育管理办公室作为综合统筹协调部门负责解读文件通知的具体要求，在形成具体申报工作的任务方案后，报请主管副院长召开学院年报年检工作领导小组会，集体商议整体申报原则与方案。在学校层面，在经由院长审阅后，报请学校主管副校长组织召开学校继续教育教学督导委员会，共同审议申报材料；在督导委员会审议通过后即以学校正式文件的形式报送至相关各省市教育行政主管部门。院、校两级审批制度的建立为年报年检工作提供了坚强有力的组织保障机制。

（二）建立自查评估指标，筑牢风险防控监管体系

为进一步辅助校外学习中心做好自查工作，学院先后出台了“三个一风险防控体系”，即《远程教育校外学习中心自查自评指标体系》《远程教育校外学习中心运营情况评价体系》及《远程教育校外学习中心年报年检工作筹备方案》。学院及时关注各省政策走向与动态信息，实时把握所属校外学习中心的招生情况，并在学院官方网站发布授权合作校外学习中心清单与招生预警以示社会。多年来，学院始终坚持以合作协议为准绳，以依法办学为底线，在深入解读年检文件的情况下，结合参检省份的办学实际，向参检校外学习中心下发自查文件通知、列出参检材料负面清单；在精准对接各方所须提交材料清单的同时，有针对性地形成“学院、校外学习中心”两级筹备方案，并制定紧急预案；成立自查工作领导小组进行实地考察，根据“三个一风险防控指标体系”进行自查与预评，提出相关整改方案。通过建立健全自查自纠评估指标，构筑了扎实有效的风险防控体系。

（三）以科室主任为责任主体，确保填报数据详实准确

学院将科室主任确立为年报年检数据填报责任主体，形成了以会签制度为抓手的协调机制，确保数据填报详实准确。考虑到具体业务科室是掌握校外学习中心实际情况、实时数据以及相关业务工作最为紧密的部门，学院确立了以科室主任为负责主体的年检工作填报机制。多年来，形成了“数据来源有定位，数据传递有痕迹，数据填报有根据”，紧密把控在各个环节中填报数据，做到来源要详实、定位要准确、传递要有痕迹。现已做到了数据来源可查询、数据传递可追踪，数据填报有痕迹的无痕式数据填报机制。与此同时，学院紧密保持与各省市教育行政主管部门的沟通，密切关注文件通知动态更新信息，时刻保持数据的更新与各省年检工作进程时间表同步进行。

年报年检工作是对主办高校整体办学情况的综合性测评，应视其为对自身办学规模、效益与质量的系统性评估过程，特别是在规范办学中，如何能够夯实主办高校的办学主体与责任主体地位，构建积极有效的防控风险体系以及辅助校外学习中心做好自查自评是很多主办高校在“双主体”政策转型中都将遇到的实际问题。此外，年报年检工作也是校验主办高校就每一个单独省设立校外学习中心合理布局与办学水平的一次规范性的大检验，但囿于很多层面和环节中常年累积下来的路径依赖，对于经济利益的追求而忽视对教学质量与服务的提升，缺乏合理有效的监管体系始终是制约年报年检工作扎实推进到基层校外学习中心的重要因素。

参考文献

[1]章瑞莲，陆勇敏.高校远程学历教育若干问题与对策研究[J].中国远程教育，2017（3）.

[2]陈文革.中国网络教育政策变迁-从现代远程教育试点到MOOC[M].北京：北京大学出版社，2014.

[3]教育部办公厅关于印发《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见》（试行）的通知（教高厅[2002]1号）[EB/ OL].教育部官网，2003.

[4]教育部办公厅关于印发《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》的通知（教高厅[2003]2号）[EB/OL].教育部官网，2003.

[5]严继昌.高等学历继续教育专业设置管理办法[J].在线学习，2016.

[6]何爱霞.2010年以来我国高等继续教育发展现状与趋势分析[EB/ OL].中教新媒，2017.endprint