权力的角逐：西奥多·罗斯福与国会的权力博弈

邵晓秋++韩锡玲

摘 要：自总统制建立后，美国行政权、立法权、司法权彼此的权力争夺一刻也未曾停歇，尤以掌控行政权的总统与行使立法权的国会间的斗争最为激烈。到西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt，1858. 10～1919.1，1901～1909年间担任第26任美国总统） 当政时，国会执掌大权的局面依然如故，成为罗斯福扩张总统行政权力的最大阻力。为了顺应历史发展大潮，罗斯福采用多种韬光养晦的策略与国会在诸多领域展开了权力争夺战。鉴于学界对此问题尚缺乏系统探讨，文章将从罗斯福扩张总统权力所面临的国会阻力和其资产阶级权力观以及采用多种韬光养晦的策略与国会在诸多领域展开的权力争夺等方面展开论述。

关键词：罗斯福；国会；总统；奥尔德里奇；权力

中图分类号：K712 文献标识码：A

一、罗斯福扩张总统权力所面临的国会阻力

随着强势总统林肯的过世，国会逐渐主掌战后大局，其后总统权势一蹶不振。到罗斯福总统前任，第25任总统麦金利当政时，总统政治地位始终处于国会领袖的阴影下。

罗斯福继任总统之际，也正逢美国第56届国会掌权之时。本来第56届国会的两院正好为罗斯福的共和党多数所把持。但是不幸的是，罗斯福在摆脱了异党的掣肘的同时，却又背负了同党党魁的包袱。一方面，国会的权力已从过去的众议院让渡到参议院之手，托马斯·B·里得、威廉·麦金利和赛缪尔·J·兰德尔掌控了众议院的议程安排。另一方面，参议院领导权本身的性质也发生了根本性的变化。“到1901年，来自罗德岛的尼尔森·W·奥尔德里奇、威斯康星的约翰·C·斯普纳、康涅狄格州的奥维尔·H·普拉特以及爱荷华州的威廉·B·阿利森在国会里的权势无人挑战。”其中奥尔德里奇被大企业主、金融家倚为最值得信赖的代理人。他在这四人当中，一直被尊为魁首，直到1910年他都是当之无愧的“参议院的老板”。四人在共同利益的驱使下，形成了一个以奥尔德里奇为首的无人能及的利益集团。

与参议院相对应的是，众议院正经历一段权力的恢复调整期。1901年到1902年间，恰巧担任众议院议长的戴维·B·亨得森权欲不强，非常满足于参议院政治集团的发号施令。1902年12月，四巨头要通过一项对自己集团极其有益的关税法时，他才认为这些利益集团太有恃无恐，因此他才愤而辞职。让人意想不到的是，他的离职反而为众议院的权力复活带来了新的契机。新当选的议长约瑟夫·G·坎农与原任戴维·B·亨得森的柔弱性格截然不同，他个性强硬而张扬，野心勃勃，行动果敢，虽然说他性格粗野，可却极有才干 ，被时人尊为“乔叔”。他有的放矢地利用宪法赋予众议院的权力多次否决了四巨头的提案，在他的精心管理下，很快众议院的地位与权势得到恢复与提升，他也成为历史上少有的几个拥有绝对权势的议长之一。

国会中的民主党在罗斯福主政时，已经处于少数党地位，内部又因理念、利益的不同以及历史上的种种纠葛而矛盾重重，无法形成统一的意志和力量与共和党对抗，因此只能坐视共和党党魁把持美国的大政方针。

二、罗斯福总统与国会的权力争夺

1.罗斯福总统的韬光养晦策略

罗斯福因“偶然”的因素继任总统，但他想彻底摆脱麦金利的阴影，就必须在1904年获得总统提名，以自己的名义当选。他借助独有的人格魅力和政治手腕，很快网罗了一批人才。但是罗斯福离得心应手地使用总统权力尚远，他踏着“麦金利的坟茔”走向总统宝座，有着先天的权力缺陷。

他知道他所处的政治地位的微妙，因此他谨小慎微，上任后他在第一次正式讲话就表示将“不择不扣地继承”麦金利的政策，以免引起公众与国会异己力量的过度反弹，他也尽量不去触动麦金利集团的利益，免得过早与国会的保守势力摊牌，就连内阁班底也没做多大的调整。

罗斯福的韬光养晦之策还可以从国情咨文看出。罗斯福上任后，向国会递交的第一份国情咨文，用语谨慎，玲珑八面，既不过分刺激党魁的神经，又在文中彰显了进步主义的呼声。他在文中就麦金利事件而严厉谴责无政府主义，并要求对将来的移民进行经济与教育方面的限制；为了应对托拉斯问题，他在文中把托拉斯的形成与发展说成是自然现象。他明白无误地告诉人们，旧的法律已经不能有效地适应财富的积聚与分配，应加以改革；他还列举了人们熟知的托拉斯的“真正的和严重的罪恶”，以引起人们的更高警觉；他在此还特别谈到了过度投资所引发的有害后果以及社会各界采取切实可行的方法与行动去力纠流弊的必要性，在这一点上，他认为政府责无旁贷，政府理应加大对大公司的监管力度，力争修改《州际法案》，以增强这一法案的效率，确保铁路运价与铁路设施对各种托运人一视同仁等。

大体而言，罗斯福在第一任期内，因是继任麦金利的余缺，所受掣肘较多，故而藏锋露拙，尽量避免与党内大佬的直接交锋，而是利用总统权力，抓紧起诉托拉斯，打破常规地利用政府的权力插手劳资纠纷，充分树立了“有为总统”的政治威望，為下一届总统的连任提供了政治资本。

2.罗斯福与国会的权力争夺和《赫伯恩法案》的颁布

罗斯福的韬光养晦策略果然奏效，1904年的大选，罗斯福不仅挫败了共和党内保守派的阻挠，如愿以偿地成为共和党总统候选人而且以高票战胜民主党候选人当选，其多年来试图振兴总统权力的理想终于有了实现的平台。

1905年2月，在进步主义力量和民众的支持下，罗斯福决定采取两种手段迫使国会就范。一是不断发表公开讲话，给财阀们与国会议员们施以压力，同时唤起民众更大的支持；二是私底下又常常与党魁们沟通，动之以情，晓之以理。就这样，借助软硬兼施等手腕，党魁集团出现裂痕，众议员们首先被分化，终于以326票对17票的绝对多数通过了监管铁路的《埃森-汤森法案》。但此法案还需经参议院通过方能生效，但那时大多参议员是由各州议会自行推选，由此他们只听命于财阀。因此在铁路巨头的授意下，参议院将《埃森-汤森法案》束之高阁，迟迟不予表决。与此同时，与铁路利益攸关的财阀们鼓噪“铁路公司发动了反对《埃森-汤森法案》和运价管理原则的全国性宣传活动”。endprint

面对参议院和铁路公司的强硬对抗，罗斯福又故伎重演，威胁奥尔德里奇和坎农等人，说要修改共和党最为忌讳的关税条例，降低关税。但坎农与奥尔德里奇也明白此中玄机，罗斯福不可能轻易触动。罗斯福无奈又使一计，他对外发表讲话，声称倘使1905年有关铁路运价问题仍得不到妥善解决，他就要求国会火速召开特别会议来讨论此事。

就在罗斯福似乎无计可施之时，司法部部长威廉·穆迪在罗斯福的授意下采取的侧面策应行动产生了作用。从1905年11月开始，罗斯福指示威廉·穆迪对一些违法的铁路和接受铁路回扣的公司提起诉讼。在经一番负隅顽抗之后，这些公司开始退让，就连大名鼎鼎的美孚石油公司也感觉到了政府的巨大压力。与此同时，报纸也大量刊登抨击陷入回扣丑闻中的各类托拉斯和支持它们的参议院，使财阀和党魁处境愈发被动。

次年1月，承受民众更大压力的众议员又率先妥协，他们以高票通过了一年前搁置不议的众议员赫伯恩提出的法案。其中的主要条款很合罗斯福的胃口，因此他全力支持该法案的通过。

问题的症结还是在于参议院，但奥尔德里奇毕竟是个老道的政治高手，他也采取两手策略来应对罗斯福的进攻，一是故意推举与罗斯福素有龃龉的参议员蒂尔曼领衔处置《赫伯恩法案》，借以分解罗斯福的力量；二是允许各位参议员提出对《赫伯恩法案》的各自修正案，以便使篡改过的《赫伯恩法案》面目全非，最后求得一个对铁路公司最为有利的修正案通过。

果然如奥尔德里奇所设想的那样，有关《赫伯恩法案》的争锋在参议院内激烈地展开。受奥尔德里奇指使的参议员们纷纷拿出了五花八门的修正案，而贝利等激进主义领导人也不认同《赫伯恩法案》，他们也提出了自己的方案。最后争辩的主要力量还是以罗斯福为首的进步主义者和以奥尔德里奇为首的保守派为主，贝利等激进派领导人的力量因各种原因受限而显得相对弱小。

“法院复议的性质和生效时间”一直是双方讨价还价的焦点。奥尔德里奇等人主张赋予法院对州际商务委员会的决定有“宽泛复议”之权，即法院有权对每一案件的事实做出重新解释。至于生效时间，奥尔德里奇强硬地要求以60天为限，其意图也是以拖延時间的方式来寻找解救铁路公司的有利机会。他们的用意罗斯福也心知肚明，因此他相应地主张采用“有限复议”，即法院仅对委员会的决定方式是否公平合理做出判决，这就保证了州际商务委员会的权威不受到过分的损害；至于生效时间，罗斯福力主即刻生效，以免保守势力使法案拖延生变。

奥尔德里奇原本指望利用自己的独特地位与政治手腕，将《赫伯恩法案》修改得面目全非，最后流于形式。可是事情的发展还是未完全如其所愿，罗斯福渐渐取得了制定法案的主导权。罗斯福利用激进主义的法案不断地要挟他，说若不满足白宫与斯普纳等人协商的条件，白宫就会转而支持贝利他们提出的激进法案，这一招确实对他颇具杀伤力；更痛心的是，自己阵营的斯普纳等人也为罗斯福所拉拢，不断给自己施加压力，看来也只有与罗斯福相互退让，才能确保自己与铁路集团的利益最大化。

1906年5月18日，几近难产的《赫伯恩法案》，终于在参议院以71∶3的高票得以通过。它的产生是各种力量博弈的结果，尽管这一结果并未完全满足各方的要求。罗斯福通过促使《赫伯恩法案》的通过，打击了国会的势力，摆脱了麦金利政府作为国会和财阀的附庸的尴尬地位，证明了总统和联邦行政机关是社会生活的最高管理调节机构。

参考文献：

[1]George E· Mowry.The Era of Theodore Roosevelt and The Birth of Modern America，1900——1912[M].New York：Harper&Row，1958.

[2]徐承苑.试论西奥多·罗斯福的反托拉斯战[J].山东大学学报（哲学社会科学版），1988（2）.

[3]李宗敏.从“国会政体”到“总统宪政”——论1897—1939年美国国会与总统的权利转移[D].聊城：聊城大学，2009.endprint