鄂尔多斯社会工作机构行政化介入方式及影响分析

陈思懿

摘要：近年来随着社会工作在我国的发展，社会工作机构的数量也不断增多、规模不断扩大、服务领域逐渐拓宽。但在社会工作机构发展的过程中，其资金来源、项目管理、项目审核、服务对象、服务种类、服务方式等基本管理运作的各个方面都要受到来自政府力量的干预，甚至置于政府的行政体系之内。另一方面，随着机构服务的不断开展，它们对政府的依赖性也不断加强。两者的相互作用虽然在短期内能够通过政府的扶持使机构开展的社会服务取得一些成效，但从长期来看，社会工作机构本身的独立性渐渐丧失，甚至与机构本身的诉求背道而驰进而机构的行政化现象日益凸显。本研究旨在通过实地观察法、文献调查法和访谈法等去探求鄂尔多斯市社会工作机构中普遍存在的行政化介入问题，深入认识社会工作机构与行政部门的关系，发掘其表现和影响并通过反思推动鄂尔多斯社会工作事业的进步与发展。

关键词：社会工作机构；行政化介入

社会工作机构中的行政化现象能够通过多种方式介入，在介入过程中带来了双重影响，虽然短期内取得了一些成效，但其危害也在不断凸显出来。

一、机构准入的行政化

根据我国法律规定，成立社会工作机构需要具备两个条件：一是要获得该地社工办的许可，二是要获得民间组织管理部门的许可，其申请流程也非常的繁琐，受到行政管理单位的层层限制，由此所带来的双重管理体制准入规则使本该独立发展的社会工作组织成为一个具有“二政府”色彩的机构，脱离了本身的建立初衷。严格的行政性准入规则在一定程度上能避免社会工作机构成立的混乱现象，保证社会组织运行秩序的稳定。这样看来，全面严谨的规章制度方便了政府对社会工作机构的统一管理，但过多的程序和限制还是会让大量有潜力的民间社工组织避而远之，从而限制了社会工作机构数量的增长。在鄂尔多斯市社会工作机构的成立情况来看，大多都为政府出资成立的机构，源于民间的寥寥无几。从发展程度来看，民间自办的社会工作机构成熟度也落后于政府“自上而下”成立的机构。

二、机构运作的行政化

机构运作过程是机构生存与发展的重要环节，而当中出现的行政干预问题却为社会工作机构的健康持续发展埋下了隐患。“F健康服务中心”是鄂尔多斯市一个本土化的以社区为平台的社会服务机构，它与社区机构合作，一同承接由政府购买的医疗服务项目，服务于该社区及周边社区的居民。

下面以鄂尔多斯市“F健康服务中心”运作为例对社会工作机构运作中的行政化现象做一些分析。

1、组织管理的行政化

从我国社会工作机构管理的情况来看，机构的日常管理是受到政府的严格控制的。无论是给机构提供指导的方针政策，还是机构工作项目的监督审查，都要受到行政化力量的约束。从组织结构来看，F健康服务中心的管理层都是来自政府的机关工作人员，由于专业领域的限制，他们很少参与具体的服务工作，所担任的职务可以反映出行政力量的强行介入。这样的组织结构虽然容易得到政府资源的支持，但很容易造成政府权力的越位，使社会工作机构的内部决策权受到政府的外化控制，导致的管理职责的模糊性进一步削弱了机构本身的长远发展，也使人事安排缺乏连贯性。

2、岗位社工的行政化

近几年，安排专业社工进入社会服务机构开展直接面向服务对象的服务已经成为政府购买社会服务的重要形式，这种新模式逐渐代替了原有的仅依靠从事行政性社会工作的社会工作者进行社会工作服务的传统模式，但不可避免的是这种加入专业社工的新模式仍嵌入式地存在于原有的传统模式中。F健康服务中心的几名毕业于社会工作专业的专职社工在政府购买的医疗服务项目上运用专业方法和技巧充分发挥了社工人才的社会服务水平，但随着其工作的深入和政府部门的介入，行政类型的工作也渐渐成为这些专业社工工作内容的一部分。除了工作内容有行政性工作外，这些岗位社工也同时受到机构和政府的双重领导，领导关系异常复杂。并且，过多的行政工作还会给社工带来心理压力，不利于处于巨大精神压力之下的岗位社工的情绪缓解，危害其身心健康。我们也应当了解岗位社工行政化的程度应与行政工作占时间比、行政工作执行方式等因素有关。

3、資金运作的行政化

从全国范围来看，资金短缺是社会工作机构发展普遍遇到的重大问题，因而资金的筹措成为很多社会工作机构持续健康运行的关键。F健康服务中心的资金来源渠道有两种，一是来自于少数医疗服务的低价收费，二就是政府财政的直接拨款和补贴。显然第一种渠道筹集到的资金数目之小很难维持机构的日常运营，而后者依赖于政府财政便成为该机构资金的主要甚至是不可或缺的来源。F健康服务中心不仅在资金筹措上依赖政府的投入，在资金的项目审核、运作和管理上无一不经过行政手段的干预，这样使得该机构在实施项目的过程中把行政性需求摆在首位，却忽视了服务对象的需求。长期下去社会工作机构的生存空间越来越小，自我造血功能越来越弱，最终有可能沦为行政部门的附属品。

4、服务领域与内容的行政化

从服务领域上看，F健康服务中心的服务范围限制于医疗服务领域，而该社会工作机构却占据了其所进驻的社区的大部分活动空间。在政府的建设指导下，该机构的医疗服务功能进一步强化，机构却不能依照自身发展的方向和便民利民的需要拓展其他服务，服务范围的有限使其优势不能最大程度地使居民受益。在服务内容上，政府的强制性介入使F健康服务中心的项目运作久久不能实施，在运用社会工作方法时与行政单位的要求有所偏差，个案工作、小组工作缺乏开展的资源和条件。这一系列状况都严重制约了机构自主性的发挥，服务项目的过度依赖政府也削弱了机构的专业性，使机构的社会认可度受到一定的影响。

5、项目评估的行政化

在政府购买社会服务中，项目的评估直接关系到社会服务项目质量的高低和未来运行趋势，既是对社会公共服务成果的检验，又是对社会工作机构服务工作本身的一次评价与考核，在社会工作机构的运作中是十分关键的一环。F健康服务中心的评估主要由政府来完成。专业的社会工作评估包括过程评估和结果评估，而社会工作机构普遍采用的结果评估就忽视了在项目实施过程中带给服务对象的好处。社会服务项目评估中的“产出”和“成效”也是项目评估行政化所关注的焦点。总的来说，重结果评估轻过程评估、重产出评估轻成效评估是当前社会工作机构评估过程行政化的集中表现。endprint