福利多元主义视角下营利性养老机构发展探索

林胜+陈颖杰+陈玖+董剑+徐晓凯

【摘 要】老年人是急速老龄化的中国的重要群体，而在这个群体中失能老人的养老更为重要，因为他们没有生活自理能力，需要的帮助也很多，而一般的非营利性养老机构一床难求，能为他们服务的就更少的了；近年来中国经济发展也十分乐观，导致了对养老高质量要求的老年人越来越多，营利性养老机构的市场重要性也逐渐显现出来，而营利性养老机构建设和运营的难度却很大。本文将在福利多元主义的指导下，探索营利性养老机构的发展。

【关键词】福利多元主义；营利性养老机构；规制

一、引言

随着我国逐渐步入人口老龄化社会，老年人成为了格外需要关注的庞大群体。尽管二胎政策已经放开，长期的计划生育政策使得我国的家庭人口结构已然形成了一种不平衡的状态。老年人群中，失能老人是一个需要长期照料和严重依赖照料的群体，是在起床、洗澡、穿衣、上厕所、做饭等日常生活中需要帮助的老年人中的弱势群体，随着我国老龄化和高龄化程度的不断加深，失能老人照顾问题成为一项不可回避的议题（郝晓宁 2016）。

有调查结果显示，2015 年底我国60 岁以上老年人口已经达到2.2 亿，占总人口比例达16.1%，2016年，我国60岁以上老年人口已经到达了2.3086亿（石伟 2015），占总人口比例达16.7%，自12年到16年，老年人口从1.94亿增长到2.31亿左右，比例也从14.3%到16.7%；而很多人对这样的增长没有什么概念，我国进入老龄化的时间是18年，而日本时24年，德国40年，美国60年，法国是115年，这样就可以看出中国的老龄化的严峻（吴淑筠 2015）。其中，至2016年底我国失能、半失能老年人已超过4000万人，占老年人口18.3%（谷宇 2013），而这一数字呈增长趋势，意味着我国的失能老人将越来越多。针对这部分生活无法完全自理的老人，加之其子女大多在外工作，缺乏时间和精力照顾老人，我们想到了机构养老。

相比于家庭养老和社区养老，机构养老类型丰富，包括敬老院、老年公寓、养护院等等，它能够提供专业化的综合性服务包括老年人最需要的医疗健康服务，对老年人实施规模化照顾，同时也减轻了子女的负担，这对于老年人尤其是失能老人或许可以成为最佳的选择。

在选择养老机构时，不同层次和处境的老年人对于养老机构又有着不同层次的要求。政府提供的非营利性养老机构仅能满足最基本的需求，这对于一部分的老年人来说是远远不够的。对于失能老人，更高层次的照顾如专人看护、定期体检及医疗服务是必不可少的；同时，即使自身非失能老人，对于经济条件较为宽裕的老人们，他们渴望健康、精神、文化等方面更进一步的满足。营利性养老机构的出现便恰好满足了这部分老人的需要。营利性养老机构的整体环境更为优越，服务团队更为专业，质量管控更加严格，还能满足老年人的文化需求等等，为他们提供更加个性化的服务。

而今市场上我们可以感受到营利性养老机构正在逐步发展。相比于非营利性养老机构，本小组认为营利性养老机构的发展尽管遇到了很多挑战，但不可否认的是它是极具潜力的，值得我们深入的探究。为了在福利多元主义视角下探索我国营利性养老机构的发展，本小组展开了基于南京市的调查研究。

二、福利多元主义概述

（一）福利多元主义视角引入的前提——养老机构的性质

通过分析养老机构的性质，发现养老机构属于一种准公共物品。

准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的一种性质。笔者认为萨米尔森对公共物品的解释是比较到位的：所有成员集体享用的消费品，社会全体成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。可以来说公共物品有受益的非排他性、消费的非竞争性、效用的不可分割性这样三个特点（武丽志 2008）。相对来说，私人物品便是具有竞争性和排他性的物品。所以我们便可以知道准公共物品是一种具有不完全的消费竞争性和受益排他性以及外部性的商品。这也导致其有一定程度上的拥挤性，部分可以间接购买，部分直接购买，消费的时候可以部分分割，政府和个人都可以提供。拥有这样性质的物品还有很多，例如教育、收费公路、医疗卫生等等。再结合养老机构自身的特点，我们便可以了解到，养老机构是拥有一定的公益性、托底性和商品属性。而营利性养老机构也是拥有这些属性，但在一定程度上扩展了其商品属性的一种机构。

（二）福利多元主义的分析框架

在西方社会政策领域中，福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责任，共同完成（彭华民，黄叶青 2006）。但由于各国的经济环境、意识形态的差别，福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别。简单来说，福利多元主义是主张政府不再是社会福利的唯一提供者，社会福利由国家、市场、家庭等共同负担。政府的角色在转变。政府成为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者和促进其它部门从事服务供给的角色。福利多元主义观点得到了广泛的认同，它不仅有利于对福利国家危机现状做出解释，而且提出了福利国家转型的发展方向。

在考察社会政策时，分析了关于公共政策干预的三种不同方法：公共融资（支出和税收），提供和规制。政府会直接减少公共供给，同时会强制私人的供给安排或是在严格的规制下给私人供给者，可见此处的社会规制发挥着很重要的作用。鲍威尔（Powell，M.）提出了供给、融资和规制的三个维度的64格三维图（丁学娜，李凤琴 2013），其中的简单16格图为我们对规制的研究有极大的帮助：

（三）福利多元主义视角下营利性养老机构的运营分析

营利性的养老机构具有一定的公益性和托底性，也就是需要面向一些养老金维持收入中、低的老年人，以及一些“三无”、“五保”的老年人，能够也为他们提供服务，就需要国家来通过政策或资金支持等来扶持养老机构对這部分人的服务。不仅如此在营利性养老机构的供给问题上，国家其实在很早都一直扮演着主要的供给主体，但是我们在引言中也提及到的，我国伴随着现代化和老龄化的迅速发展，人们的老年服务需求日益变强，虽然政府和单位提供的老年服务也在增加，却赶不上其需求的快速增长。一方面为了增加社会服务的提供，一方面为了减少财政的压力，市场的加入成为必然的趋势，当然社会的现状也是正在尝试着让市场去更好参与。这里的市场主要是指一些盈利组织，由于营利性养老机构更偏向于商品性，理想的是市场成为供给的第一主体。供给主体的选择直接影响到老年人的高品质需求是否能够得到满足和保证，如今老年人的养老需求在很多方面都无法依靠单一的供给方式来满足，特别是对养老环境、养老设备、医疗水平等有高要求甚至个性化需求的高龄人群。市场这一主体就显现的相当关键，盈利组织是指以盈利为目的，从事经济活动的经济组织，这是一个多样化的主体，它便是为了解决这些要求的最好选择对象。endprint

市场既然是供给的第一选择，在融资方面依然是最佳选择。市场通过债券，股票等金融产品的帮助，便可以很好的融资。虽然市场成为融资主体，在我国的现阶段的经济，金融水平，还是做不到包办一切，甚至可以说还是相差甚多，所以还是需要国家的大力相助。但是福利多元主义下国家的责任在改变。一方面，国家可以提供一些基础设施，另一方面，国家可以通过税收补贴、政策扶持等对营利性养老机构进行融资上的间接帮助。单单这些就能很大程度上帮助到营利性养老机构的发展。除了这两个主体，其它主体的作用也是相当的关键的，就以养老机构最需要的医疗方面为例：市场需要去购买医院的服务来满足老人的医疗方面的需求，这种需求是非常庞大的，倘若直接去购买这部分的服务，对其经济负担也是相当沉重的。但是如果医院在对营利性养老机构提供折扣优惠，这也就能使其融资压力得到一定的缓解。

那么国家主体和市场主体之间如何做好更好的配合呢？基于国家角色的转变，国家可以发挥对市场福利服务的规范作用和监管作用。当然国家在发挥对市场福利规范的时候，需要十分重视行业协会的作用，充分发挥行业协会的专业性和优势，例如在融资方面，国家可能会对营利性养老机构进行一定的税收补贴，对什么样层次的老人进行补贴，层次的辨别标准，补贴的程度，我相信行业协会对这些方面都有好高的话语权和解释权。这样便能更好的做好规制工作。国家还可以起到一定的支持或者为低收入的老年人提供购买服务。当然政府还需要协调各个主体之间的关系，保护人民的利益，例如家庭主体在这里面主要承担着为老人入住机构支付费用的功能，并作为服务对象接受相应的补贴，若盈利者的盈利和家庭养老费用负担之间的差异便会导致主体间的矛盾，就需要政府来协调。

三、营利性养老机构的现状和问题

本研究小组对南京市某一营利性养老机构进行了调查访问，以此为例了解到当前南京市营利性养老机构的大致发展现状及存在的问题。

就养老机构的建立而言，国家近年来鼓励民间资本进入养老领域：包括拓展养老服务产业、服务内容；政府让渡放权；鼓励商业企业及外资进入；同时资金、税费上加大扶持力度。在养老用地方面，国家将养老用地规划提高到立法高度，《老年人权益保护法》建议将养老项目用地纳入区域整体规划。非营利性养老服务机构建设可通过划拨方式获得土地使用权；而营利性养老机构仍然以有偿方式提供用地。在税收政策方面，营利性养老机构也享有一定的优惠。营业税条例规定，对养老院类的服务机构提供的养老服务免征营业税，营利性养老机构在建设时减半征收有关行政事业性收费。但此类税收优惠主要针对的还是非营利性养老机构。采访中本小组了解到，新建时营利性养老机构根据床位数量可享有一次性的床位补贴，此次拜访的该养老院当时获得的床位补贴在4000元/张左右，相比于非营利性养老机构补贴水平并不够高。

而运营方面，主要的运营资金来源于高昂的养老价格，国家也会按入住人数给予一定的运营补贴。而这些都常不能满足其正常运营。

就普通的看护而言，该养老院聘有多名护理人员，有的是大学毕业生，有的是退休医护人员。护理人员根据老人的失能程度配备，一般配备比率按照国家规定，失能老人为1：3，半失能老人为1：6，其他正常老人为1：10。访问时可感受到，该养老院护理人员还是较为短缺，且专业化、职业化程度有待加强。医疗器械的品种较为局限，且缺乏及时的更新。

在医疗服务方面，养老机构一般采取与就近社区卫生服务中心签约合作或自设医疗功能区的方式。本小组所采访的营利性养老院便主要采用了前者这种普遍的方法，定期有医生被派来上门巡诊，主要为老人进行测血压血糖、插管换管、定期会诊等慢性病管理服务。医疗服务水平受到国家医护人员等级考核的规定和把控。

此外，娱乐活动也是营利性养老机构较为重要的经营方面。采访中本小组了解到，该养老院的娱乐项目较为丰富多样，包括唱歌跳舞、下棋打牌、手工制作、健身养生等等，在保证老人的安全与健康的前提下，让不同的老人选择适合自己的个性化娱乐活动。活动场所主要为养老院内部的各个娱乐室，节日时或部分特殊活动项目会与周边的机构合作，由其提供场所以及相关负责人员。

饮食方面，该养老院每日提供多种健康的饭菜供老人选择，对于有特殊需求的老人会特别提供食物，此外还有点心饮料提供。食物均由招聘的厨师制作，基本卫生标准严格依照国家规定，同时营养搭配上有专门的营养师把控。

四、营利性养老机构的发展建议

1.加大政府的作用。政府在养老机构建设一直是重要的承担者，在公立养老上付出了很多精力。但对本国的企业或者其它地方企业如果想涉及建设运营营利性养老机构，还是缺乏政府的大力扶持的，例如税收的政策、建设用地的政策、信贷支持等帮助，便会减少入住成本；而且由于大部分公立养老机构一床难求，对失能老人的专业性也不足，很多老人很需要却承受不了高昂的费用，政府也应给予这些老年群体一定的福利补贴。

2.大力发挥市场各部门作用，使福利多元主义充分体现。有其它主体的帮助下，便会大大的帮助其创建。在金融，财经行业发展的高效时期，如果让营利性养老机构上市来融资也是很好的方法，国外就有很多的养老机构为上市集团。而我国这样的养老康复集团并不多。

3.建设健全的监管规制。有了健全的监管规制，才能很好的吸引市场力量，提高营利性养老机构的管理水平，加速我国的营利性养老机构的发展。当然更重要的是要将监管规制落实到位，才能让营利性养老机构平稳的发展。

4.加速运营机制的更新。充分利用社会资源和医疗机构合作，往医疗和养老结合方向发展；拓展自身的服务能力，提升自身的口碑和竞争力；在信息如此便利的时代，增加子女与父母的互动；如今社会志愿团体很多，可以充分利用这点来多让社会与营利性养老机构来互动，可以减少活动成本，让老年人感觉到社会的爱，让老年人感受到温暖，感受到这不仅仅是一个养老的地方，也可以起到社会免费宣传的效果，形成了良好的社会风气，有利于营利性养老机构的发展。

【參考文献】

[1]郝晓宁. 失能老人社会支持欠缺，儿女谁照顾老人更多[Z].

[2]石伟.江西省人口老龄化现状与养老事业建构研究[J].学理论，2015（31）：2.

[3]吴淑筠.城市人口老龄化进程中养老问题的难点与对策[J].东方企业文化，2015（13）：109.

[4]谷宇.抗日战争时期中国共产党干部教育研究[J].华章，2013（8）：14-15.

[5]武丽志.定位与构成：远程教育服务的产品研究[J].广州广播电视大学学报，2008（1）：5-9.

[6]彭华民，黄叶青.福利多元主义：福利提供从国家到多元部门的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2006（6）：40-48.

[7]丁学娜，李凤琴.福利多元主义的发展研究--基于理论范式视角[J].中南大学学报（社会科学版），2013（6）：158-164.endprint