论我国高校自治与司法审查

汤自军 张安成

[摘要]高校自治是其實现人才培养、科学研究、学术传承等功能的内在要求，也是民主和法治的体现。高校自治在我国有明确的法律依据，国家机构和公民都应当尊重这项制度。高校的自治也应有其范围和界限，若得不到有效的监督，可能出现权力滥用的现象，以致侵害到师生的合法权益。适当的引入司法审查制度来监督高校的行为，不仅有利于高校自治的健康运行，也有利于保障自治目的实现。

[关键词]高校自治；司法审查；行政授权

[中图分类号] G640[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2017）06-0038-04

高校不仅是培养人才的重要部门，也是保证国家科研与学术发展的重要机构。培养人才与发展学术离不开自由的學术环境，离不开以教学、研究为中心的管理方式，而高校自治为学术自由提供了土壤，为高校的管理提供了民主的制度保证。国家应当制定高校自治的相关法律，明确自治的权利范围。

高校自治是指高校自主决定其教学、学术研究及管理活动，实现自我治理。高校自治有着丰富的内容：其一，高校具有独立的人格和机构建制。高校自治的前提是其有独立的人格，同时高校应具有独立的财务、机构建制及人事任免权，简单说就是其在法律上应具有独立的法人资格，并有自我管理的机制。其二，高校拥有自主决定办学与学术研究的权利。自主决定办学及学术研究活动是高校自治的核心，高校自治能够保证教师和学生自由地进行教学和学术研究活动。其三，高校自主地管理内部事务。高校应根据法律所赋予的权利组建完整的机构，自行管理内部事务，自主决定学术研究的方向与范围，自主安排教学与科研任务，自主制定校纪、校规，对学生、教职工进行管理。

一、我国高校自治的现状及存在的问题

我国《高等教育法》第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”；第三十五条规定“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务”；第三十七条规定高校“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”。从以上可知，我国以法律的形式对高校自治进行了规范，为高校自治提供了法律依据，赋予了高校一定的自治权，也规定了高校的成立条件及机构建制。

我国在设置高校自治规范时也存在一些问题：第一，未能明确教师、学生的主体地位。在我国，高校自治主要强调高校是自治的主体，体现的是机构对外的独立性，并未明确教师和学生的地位，难免出现管理行政化的趋势。从高校内部管理来看，行政化使高校自然而然地把自己作为“准政府机构”来运作，学术权力的行政化与教职工职位包括学术职位的“官员化”成为高校内部运作的主要特征[1]。我国高校在目前的时代背景下，存在校长过度集中高校管理资源的现象，使得以教师、学生为主的学术力量未能充分发挥其作用。高校自治失衡使行政力量过多地干涉了学术研究，进而侵害了高校的学术自由，也使得高校的学术力量向行政力量聚集，从而弱化了学术力量，影响了高校自治目的实现。第二，部分自治权未明确，导致高校教职工与学生的部分权益得不到保障。虽然法律赋予了高校自治的权利，但因未明确具体的权利范围及实施程序，很容易造成高校权力的滥用。在实践中，高校管理者往往未能明晰自治权利与相对方权利的界限，而相关法律未能明确司法审查在高校自治中的具体程序及内容，也未明确教师、学生的教学、学术自由等权益受到侵害时所应享有的救济制度。

二、高校司法审查的必要性

高校司法审查指的是法院以诉讼的形式对高校的自治行为进行监督，对高校自治相对方的权利进行司法救济。高校自治是社会发展的结果，受到社会的普遍认可。然而任何制度都绝非完美无瑕的，应当在制度创立时预设自我纠正和外部监督机制。司法审查是最有力的高校自治监督手段之一。同时，部分高校的自治行为具有行政特性，属于法律授权的行政行为。当行政相对人（教师、学生等）的合法权益受到侵害时，根据《行政诉讼法》第二条之规定，行政相对人有权提起行政诉讼，因此司法审查适用于高校自治也有法律依据。高校自治的目的在于确保办学的自由性和开放性，高校应当掌握自主办学的权利，这就要求司法机关在进行司法审查时，应当区分高校自治和相对方权利的界限，明确司法审查的范围。

（一）司法审查是对高校自治进行监督的需要

高校对教职工和学生进行治理，表现出“权力”的普遍特征。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]我国高校自治的资源多集中在学校的行政方手中，教师和学生作为被管理方，处于弱势地位。若任由高校的自治运行而未加监督，极有可能会出现高校侵害师生权利的现象。受教育是我国公民的基本权利和义务，这已经被宪法所确立。司法审查作为权利救济的最后屏障，有最终裁判权，有着定分止争的决定性作用，以司法机关的监督力量为后盾。当学生受教育权遭到侵害时，有权通过诉讼保护自己的基本权利，这也是对高校自治的一种有力监督。教师有权自主教学、发表学术成果，有公平的职称晋升机会，这是教师的基本权益。若教师的这些权利受到高校侵害时，高校的内部机制不足以公平、有力地予以纠正，不能充分保护教师的权利。因此，应当看到司法审查在处理高校与教师、学生的纠纷中的终局性、公正性、有力性的一面。高校自治权也只有受到有力的监督，才能发挥应有的作用。

（二）司法审查高校的自治行为有法律依据

如同自然人在不同法律关系中的地位不同一样，高校在不同法律关系中的地位也不一样。在民事法律关系中，高校作为事业单位法人，有着与教师、学生平等的法律地位；高校在从事特定事务并行使特定管理职能时具有独立公务法人的地位；高校的处罚权来自政府下放的部分管理权力，但与国家行政机关在职权范围内行使的行政权不完全相同，为一种准行政权[3]。高校在履行部分管理行为时，其权力来源于国家机构通过法律形式的授权，属于行政行为，高校此时具有行政授权组织的特性。如为学生颁发学位，原本属于国家学位委员会的权力，而国家将该机构的权力授权给了有资格的高校。因此，高校在行使属于国家机构授权的行为时，履行的是国家公权力，其行为具有行政特性。国家既赋予了高校部分公权力，就应当赋予其行政相对方相应的诉法救济途径。我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼。”因此，对高校进行司法审查有充分的法律依据。

三、高校司法審查的范围

高校的自治可以理解为高校的自我管理权利，其核心是保证高校自主进行学术研究、教学和自我管理。司法机关对高校的自治行为进行审查时，应当保证高校自治的机制不被过多干涉，确保高校自我管理的核心要义，所以司法机关在进行审查时应当明确审查的范围和程序。

（一）司法机关就高校对学生处罚的审查

高校对学生的处罚主要有以下两种情形：一是高校对违反纪律学生的处罚，因学生在校期间违反了校纪校规或者触犯了法律，高校对其作处罚。二是高校对违反学术规定学生的处罚，因学生不符合高校规定的学业要求和标准，或考试成绩未达合格标准，高校对学生作处罚。高校会根据自行制定的校纪校规对上述两类学生处以以下四类处罚：（1）重修或补考。高校对于考试成绩不及格或未完成学习任务的学生，作出重修课程或者补考的决定。（2）留级。高校对未达到大学课程学习要求的学生做出留级学习的处罚决定。（3）推迟或不予颁发学位证书、毕业证书。学生未完成学业任务或者未达到高校规定的学习任务，对其推迟或不予颁发学位证书、毕业证书。（4）警告、记过、留校察看和开除学籍。对违反校纪校规或触犯行政法规、刑事的学生，根据其行为情形做出的警告、记过、留校查看或者取消学习资格的决定。高校自治并非没有界限，对学生的处罚涉及到公民的受教育权、人身权等重大利益事项时，应划定该部分事项属于法律保护范围，并通过司法审查对高校的该行为进行监督。法治精神要求在依法治教的进程中，既确认和保障教育机构的权力的实现，同时也对权力的行使给予必要的约束和限制，尽可能使权力在行使过程中对相对方合法权利的冲突限制在社会能够接受的范围内[4]。在进行司法审查时，既要保护学生的合法权益不受侵害，又要注重保护高校的自主办学、教学及学术自由。高校所作处罚决定涉及学生受教育权等基本权利的，学生可以通过提起行政诉讼保护自己的权益。对于学生在学业、学术评价方面的问题，因为涉及到学术专业知识，所以法院的监督和审查应该是必要而适度的。教育主管部门可以设立学术争议仲裁委员会或类似机构，与学生基本利益有关的学术评价行为可以先行经过学术争议仲裁委员会处理，当事人不服仲裁时才向法院提起行政诉讼。

高校的自治权利应当被限制在高校自主进行科研、教学、办学的范围之内，而高校在进行管理过程中可能会侵害到相对方的权利，故应当受到司法监督。

（二）司法机关对高校管理职工行为的审查

高校自治包括对教师和在校职工进行管理，涉及到高校教职工的切身权益。若高校的管理权不受限制，将侵害教师职工的权益，故应当将其纳入司法审查范围。高校自治绕不开对高校教师职称评定、教学及其言论自由的保护等事项。高校的学术研究主要由教師承担，但高校的人事任免、职称评定等重要资源又掌握在高校的领导机构，使高校教师处于弱势地位。若教师的利益被滥用的自治权侵害而得不到社会的重视及司法机构的有力监督，势必使教师学术创造的空间越来越小，创造的自由失去保障，创造的热情消耗殆尽，伤害的不仅是教师、高校，也将影响到国家的科技发展和社会进步。因此，在高校对教职工进行管理时，应当有司法审查进行监督。这种司法监督不仅局限于行政诉讼，还应包含民事诉讼甚至是刑事诉讼，并根据不同法律关系中高校的地位，选择不同诉讼形式。应当明确，高校在进行职称评定时实际行使的是公权力，因为评定大学教师的职称属于国家权力，但法律将该部分权力授权给了高校，自然高校在行使该权力时就有可能发生侵害教师权利的现象，故应当赋予教师可提起行政诉讼以保护自己的权利。高校在劳务管理中属于用人单位，与教职工存在劳动关系，教职工以通过民事诉讼，即劳动仲裁保护自身的权利。高校对教师教学和言论自由进行限制也应当受到监督，因为我国宪法保护公民的言论自由，高校教师作为公民同样享有言论自由、学术研究的自由，高校在管理中应当充分尊重教师的这些权利。

（三）司法审查的界限

虽然司法审查是对高校自治的有力监督，但这种监督也有其局限性，并非所有的高校自治行为均可通过司法审查来进行监督。如高校管理未涉及到师生的基本权益，而是对师生的一般性管理行为，如有争议则应当通过高校内部的维权机制来处理。高校需要建立起内部监督制度，如建立学生违纪处罚的复议机构，当学生因一般性违纪而受到不公正处罚时，可以通过复议机构进行维权。高校可以设立学术委员会，当学生或教师所发表的学术文章被高校认为是“抄袭”“剽窃”时，可以通过该机构保护自身权益。同时，还应明确相关的程序，使教师与学生的合法权益得到确实维护。实践中，教师与学生的各项权利虽然在相关法律中都有明确规定，但却不时地受到侵犯，得不到应有的保障，究其原因，除了一些高校管理者缺乏法制观念之外，缺乏明确的正当程序规定也是重要原因之一。

高校自治是法治与民生理念的体现，强调高校应合理分配资源，通过自我治理实现教学、人才培养、学术研究的自主发展。同时，高校的自治权若得不到有力监督，将会侵害到师生的合法利益，也会使高校自治的参与者受到限制，从而无法发挥其应有的作用，无法实现自治的目的。司法审查并非对高校自治进行限制，而是促其更好地实现自治，保护师生的合法权益。

参考文献：

[1]李成.对高校“去行政化”问题的思考——基于“契约不完全”代理的视角[J].教育发展研究，2011（5）：10.

[2]易虹.高校被诉引起的法律思考[J].中共南昌市委党校学报，2003（1）：8.

[3]湛中乐，李凤英.论高等学校之法律地位[M].北京：北京大学出版社，2003：12.

[4]王山.高校学生合法权益的程序保障研究[J].高等农业教育，2006（11）：42