国企改革背景下国有企业审计的现状及面临的挑战

毕小卓

近些年来，从中央到地方掀起了一股国企改革的热潮。国有企业审计是政府审计的重要组成部分。审计监督部门在对国有企业实施审计时，必须坚守国企改革的红线、底线和方向，扎实做好国资国企审计工作，贯彻落实党的三中全会《决定》中部署的工作。这对我国国家审计机关提出了一个很高的要求。

一、国有企业改革的功能定位

党的十八届三中全会曾指出，我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制。具体地说，国有企业的功能定位有以下三个关键点：一是坚持国有企业的主导地位，多种所有制形式共同发展。我国是社会主义国家，国有经济必须占社会的主导。二是坚持国有企业的政策工具属性。国有企业应接受政府的支配和监管，反映政府的意识导向，成为引领社会发展方向的标杆，成为政府调控经济和稳定社会的重要手段。三是坚持国有企业应向社会提供低廉高效的社会产品，弥补市场经济的失灵，稳定市场经济。而不是利用其垄断地位肆意抬高商品价格，赚取高额利润。总结起来，国有企业的定位如下：促进国有资本保值增值、增加财政收入、保持国有经济主导地位等经济功能，同时弥补市场失灵、促进政府宏观调控、维护国家战略和经济安全等社会功能。

二、国有企业审计的发展现状

随着国有企业改革的步伐，国有企业审计的工作内容、工作思路也在发展。特别是自2001年以后，国有企业审计以财务收支审计为基础，以企业经济责任审计为中心，进入了稳定发展时期。具体情况如下：

（一）这些年的审计模式以国有企业领导人员经济责任审计为主体，以国有资本经营预算审计、专项审计调查和企业财务收支审计为补充。严格上来讲，企业的专项审计项目较少，即便有，也主要以国家重大决策部署的实施，及政策措施的贯彻落实情况，或针对经营中的高风险领域审计项目为主；国有资本经营预算审计是财政预算执行审计内容之一；国有企业财务收支审计，经常联合经济责任审计一起进行。一般不单独开展财务收支审计。这就是目前的审计模式。这种以经济责任审计为中心的审计模式已经不能满足国企存在的多种情况，亟待改革。

（二）国有企业审计的工作思路渐渐清晰。在2009年，随着经济形势的变化，审计署确定了新的国企审计思路：强化管理、推动改革、维护安全、促进发展 。该思路基于国家治理理论和“免疫系统”理论做出，主要侧重于以下几个方面：1.注重找出阻碍企业发展的各种体制性机制性问题，2.注重查找企业内以权谋私、贪污受贿、失职渎职、内幕交易等严重违法违纪问题，3.侧重对企业中存在的威胁国有资产安全及国家财政、金融、信息等方面安全问题进行调查。国有企业审计进入了具有代表性意义的新阶段。

（三）对中央企业已经形成了分散行使监督权的双轨制审计格局。审计署对国有企业实施审计的主导模式是经济责任审计，而经济责任审计依照干部管理权限确定其对象范围，所以对中央企业的审计是一种双轨制审计格局。

（四）国有企业经济责任审计的内容更为丰富，承载了更多方面。随着经济的发展，国企审计关注的重点也发生了变化。在2001年，国有企业的经济责任审计侧重于关注企业财务报表的真实性，国有资产权益的保值增值情况以及企业重大投资项目的决策情况。在2009年，国有企业经济责任审计的内容基本确定，比2001年的审计内容丰富了很多。到了2013年，国有企业审计，紧紧跟进国有企业改革的进程，内容更为丰富。

（五）国有企业审计力量不足，各种审计监督力量还未做到协作配合。目前来说，对于中央企业审计，由于审计力量相对不足，审计署曾采用突出重点，引进社会审计力量等办法实施财务收支审计。根据《国务院关于加强审计工作的意见》文件，审计署将采取购买社会审计服务的办法，以此来解决审计力量不足的问题。同时，对中央企业审计，当前存在各种审计监督主体相互交叉重复审计，中央企业应付不来，影响了正常经营活动，不胜其烦。

三、当前国有企业审计面临的主要挑战

在全面深化改革的大背景下，随着国有企业改革进程，国有企业审计工作将面临多方面的挑战。

（一）十八大提出的“走出去”战略对国有企业审计提出了新的挑战。改革开放带来了我国经济的飞速发展。特别是党的十八大报告里，明确指出全面提高开放型经济水平，加快走出去步伐，培育一批世界级水平的跨国公司。这对国有企业也不例外，“走出去”也是国有企业发展战略之一。但是目前在国家审计领域尚未对境外业务完全铺开，一些程序还待完善。国内外经济形势复杂多变，国家审计体系面临着新的挑战。这要求将国有企业境外业务纳入现代审计体系的范畴，关注境外资产的管理和使用情况，加强对驻外机构的审计监督，关注境外国有资产保值增值情况，确保境外业务的利润顺利回流到国内。

（二）全方位审计监督与审计资源不足之间的矛盾凸显。在全面深化改革的大背景下，审计监督要求有深度、有重点、有步骤、有成效的全方位覆盖。这要求我们审计部门处理好全面发展和重点突出的关系，在放眼全局的基础上，把有限的审计资源放在关键的重点的问题上。但是审计资源是有限的，满足不了目前 “全覆盖”审计的巨大需求，这是是未来一个时期审计工作的基本矛盾。深化国有企业改革，有利于促进现有国有企业在资产规模、数量、产权结构和经营方式等方面的深刻变化。特别是，随着国资参股的混合所有制企业的大量出现，国有企业审计监督“全覆盖”与审计资源不足之间的矛盾将更加凸显。

（三）企业改制重组合并给审计部门带来了新的挑战。在全面改革的背景下，新一轮国企改革的特点是，积极发展混合所有制经济形式，推动国有企业股权的多元化。具体做法是，在现有国有资本中引入民间的非公有制资本，或国有资本一定程度的退出，从而实现国有和民间资本共同发展的新局面。主要实现方式是通过国有企业的改制、重组和并购，实现国有资本与非公有制资本之间的有序流动和交易。随着改革的不断推进，国有企业将掀起股权转让、资本重组的浪潮。

（四）公众参与国家治理的程度越来越高，对审计披露信息的要求越来越高。随着经济的发展，公众的参与意识越来越强，他们关注国企治理的情况，这对审计人员提出了要求，也对审计效果有了更高的期望。目前来说，审计结果公告制度是公众关注审计结果最直接的方式。审计署自实施该公告制度以来，几乎每年的审计公告数量几乎成倍增长。公告数量的加大带来了公众更高的期望公众，他们对审计结果的透明度提出了更高的要求。目前国企领导人经济责任审计还未向社会全面公开，这与社会公众的期望有不少差距。这对审计机关提出了更高的要求。

（五）确保中央政策落实和贯彻执行，加强审计监管，这是对审计部门提出的新考验。党的十八大会议提出，要保证中央政令畅通。但随着国有企业改革的进一步深化，“议而难决、决而难行、行而难破”和上有政策，下有对策，有令不行、有禁不止、欺上瞒下等不良社会现象层出不穷。

国有企业改革已进入攻坚阶段，必须保证中央的指令及时传达和执行。

政府审计工作的一个重要内容就是确保党和政府的各项政策方针在企业经营中得到切实落实。因此审计部门在监督时，要严肃查处朝令夕改，执法不严等行为，对政策措施落实情况进行跟踪审计，并及时揭示政策执行中的新情况，保证政令畅通，促使政策措施的落實。

（六）国有企业违法违纪手段越来越智能化复杂化，这增加了审计的难度，带来了新的挑战。随着反腐败斗争的深入，各级党政领导干部贪污腐败现象越来越隐秘，不易察觉。出现了以权谋私期权化、获利敛财间接化、对抗调查智能化和腐败案件涉外化等新特点。审计机关查处问题越来越难，从而增加了审计风险。（作者单位为河南财政金融学院）